中共十九大报告提出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好三农问题作为全党工作重中之重”。农民增收作为“三农”工作的出发点和落脚点，必须引起各部门高度重视。历年来，区委、区政府高度重视农民增收工作，自2012-2016年，我区农民增收连续保持两位数快速增长。但今年上半年起，我区农民增收速度放缓，区政协聚焦民生福祉热点难点问题，积极组织开展农民增收课题调研。课题组从今年3月到8月以走访问卷(108份)、召开区镇村各层次座谈会（5次）、外出考察（3次）等调研形式，对我区农民收入结构现状进行了全面梳理分析，对制约农民增收的瓶颈问题、政策障碍作了较为客观的汇总分析，并本着解放思想、务实创新、借鉴经验、求同存异的原则，提出了促进我区农民增收的政策建议和保障措施，形成了《奉贤区促进农民增收调研报告》，供区委、区政府决策参考。

一、总体情况

2016年我区本地农村常住人口25.24万人，农村户籍人口14.73万人，都呈现逐年减少的趋势（详见下图）。

1、农民收入现状

（1）去年保持稳定增长。2016年我区农民可支配收入25565元，比2015年22988元，净增2577元，增幅11.2%。从结构上看工资性收入占比71%；转移性收入占比15%；家庭经营收入占比12%；财产性收入占比2%。四大收入比为71:15:12:2（详见表一）。

表一：奉贤区2016年农民可支配收入结构表

（2）近五年呈现持续增长。我区农民可支配收入2016年25565元比2011年增长70.39%，年均增长14.08%，年均递增11.12%。2016年绝对值比全市平均水平略高45元（我区25565元，全市平均25520元），增幅比全市平均水平高1.2%（我区11.2%，全市平均10%）（详见表二）。

 表二：奉贤区2011-2016年农民可支配收入结构表

（3）今年上半年增长减缓。2017年上半年我区农民收入增长出现拐点。我区今年上半年农民可支配收入15514元，同比增长6.82%。对比2016年同期增幅减缓3.22%，是2012年到2017年来同期增幅最少的年份，增幅减缓2.28-6.71%。绝对值比全市平均水平低409元（全市平均15923元，我区15514元），增幅比全市平均水平低2%（全市平均8.8%，我区6.8%）（详见表三）。

 表三：奉贤区2011-2017年上半年农民收入情况表

2、农民收入特点

通过统计资料、问卷调查、座谈会和外出考察分析比较，汇总如下。

（1）收入结构发生逆转

从2011-2016年趋势看，工资性收入绝对值上升7013元，但占比下降3.02%，净下降772元；经营性收入绝对值上升1750元，占比上升3.36%，净增加858元；财产性收入绝对值下降411元，占比下降4.41%，净下降1051元；转移性收入绝对值上升2209元，占比上升4.07%，净增加1040元。从2017年上半年看，工资性收入绝对值和收入结构比例都呈上升趋势，但增幅不大，只有6.28%。经营性收入绝对值和收入结构比例都呈下降趋势，同期下降11.28%；财产性收入绝对值和收入结构比例也都呈下降趋势，同期下降3.29%；转移性收入增幅相对比较大，同比增幅26.9%（详见表四）。

表四：奉贤区2011-2016年农民可支配收入结构表

（2）收入来源比较单一

本次调查针对我区家庭农业户口人员，回收问卷表108张，通过汇总分析，结果如下。一是收入来源。以打工获得工资性收入和依靠养老金为主，占71.4%；二是收入金额。以3万元以上和1万元以下为主，占49%；三是增收情况。2016年农业户口人均纯收入与2015年相比，以收入上升为主，占55.6%；四是增收渠道。以何种方法增加自己的收入，以没想过和找工作为主，占52.8%；五是收入影响因素。以自身文化水平低或没有专业技能及拆违后房屋租金减少为主，占53.5%。

（3）比较收入存在差距

2016年全市农村常住居民人均可支配收入25520元，增长10.0%。我区与全市相比绝对值增45元，增幅高1.2%。与松江比绝对值减1982元，其中工资性收入我区高34元；经营性收入我区高1775元；财产性收入我区较低1723元；转移性收入低2067元。我区与青浦比绝对值增1892元，其中转移性收入我区高445元；工资性收入我区高1193元；经营性收入我区高2350元；财产性收入我区较低2196元。我区、松江和青浦工资性、转移性、经营性、财产性四大收入比分别为71:15:12:2，65:22：5:8，71:14:3:12。常熟市2016年农民可支配收入27956元，同比增长8.4%。与我区相比，绝对值比我区高2391元，趋势增幅比我区高1.6%。昆山市2016年农民可支配收入28370元，同比增幅7.8%。与我区相比，绝对值超过我区2805元，趋势增幅超过我区1%。

二、主要问题

调研中发现，目前我区农民增收还存在不少瓶颈和问题，从收入结构上看，绝对值“三升一降”，只有财产性收入下降；占比“二升二降”，除了财产性收入外，还有工资性收入下降。具体问题如下：

1、重视程度不够高，增收效果不明显

表面上看，农民增收问题人人重视，各个部门也竭尽全力，但实际上还是形式大于内容，增收效果不明显。一是重结果、轻过程。农民收入只有抽样统计部门，没有动态管理部门，更缺少系统政策研究。二是重目标、轻措施。农民收入的主要来源是工资性收入，在对待农民就业方面，目标是明确的，但缺少推动就业的有效举措，导致农民就业率呈现下降趋势。

2、农民就业不充分，工作岗位不稳定

由于缺乏对农民的技能培训，更缺乏对农民就业观念的教育，导致农民就业高不行、低不就，就业不充分、工作不稳定。一是农民失业，没有失业率。农民没有失业率，就没有就业率，部门不管，自己不行，缺乏教育培训，缺少政策支持，只能做临时工，获取不稳定的微薄收益。二是就业渠道少，收入来源单一。受文化、技能、年龄限制，农民就业往往高不行、低不就，适合农民就业少之又少，大部分年轻农民对薪金和工作环境的期望过高，达不到要求宁愿选择待业，靠唯一的房租为生，一旦碰到违章拆迁，不合法收入就大幅减少，影响正常生活。三是怕累怕苦，放弃农业就业。在政策扶持下，农民只要辛苦付出，在农业就业也能获得很好收益。但很多年轻农民怕累怕苦，放弃农业就业，又不转移就业，靠流转土地获取少量收益，生活得不到保障。

3、就业政策不公平，农民就业不到位

目前的就业政策基本上都集中在除第一产业之外的其他产业领域，针对支持农业领域的就业政策很少，且力度也不大，导致农民就业更难。一是缺乏政策，就业艰难。去企业就业有政策支撑，到合作社就业就没有政策支持，更何况合作社地处边缘，交通不便，更加大了就业难度。二是政策不公，人才难留。企业人才政策繁多，对培训、居住、子女求学等都有一定的政策配套，而合作社几乎没有针对农业人才的政策，导致农业人才流失，农业科技水平提不高。三是人才进不来，农业效益上不去。企业需要领头人，合作社也需要带头人，有知识、懂技术、会经营的农业带头人无法就业合作社，合作社也只能依靠生产获取效益，无法在农产品品牌包装和充分销售上分享利润，人才进不来，合作社做不大，农民就业空间就有限。

4、收入结构不合理，农民收入不稳定

近年来无论是生态文明建设，还是农业经营结构调整，都造成了短期农民收益的不稳定。一是集中失业，减少收益。农民收入结构中主要依靠工资性收入，占比70-75%。近年来“五违四必”拆违、黑臭河道整治、建设用地减量化、环保三年行动计划、畜禽退养和退鱼还水等或多或少影响了农民就业而减少工资性收入。二是农业增强，副业减弱。农业效益产生于农业结构，农业是基础，副业是收益，近年来为了生态效益，大量增加农业比重，减少副业比重，造成农业产值和效益“双降”，影响农民收入。三是财产减少，收益下降。由于拆违和外来人员减少等原因，农民租金收入大幅度下降，与往年比，下降57%，超过一半，农民人均减少收入650元。往年农民人均租金保持在1000元以上，近两年已经下降到500元以下，以后可能会更少，严重影响农民收入。

三、几点建议

为确保完成区委、区政府关于农民收入“倍增目标”，即到2020年农村居民人均收入达到37430元，实现我区农民全面奔小康，结合我区实际，提出如下建议。

1、调优农业结构，重塑发展模式。

（1）保护生态，走“生态补偿型”农业结构模式。编制新一轮农业产业规划，设置“农业生态保护区”，重点规划粮食生产功能区、蔬菜生产功能区和地理产品生产功能区，“保护区”相对集中，“保护区”内农业经济效益主要由生态补偿资金负责补偿。

（2）强化科技，走“高质高效型”农业结构模式。调优农业产业布局，放活非保护区内农业产业。“活力区”依托本地市场优势和科技优势，实施品牌战略，积极发展绿色农业和有机农业，着力发展区域特色农产品和高效农产品，提高农业质量和效益。

（3）融合产业，走“跨越产业型”农业结构模式。拓展农业功能，融合一二三产业发展。“融合区”探索建立完善的农产品市场信息体系，加快发展农产品现代物流业，提高农产品流通能力，推进产销对接、农超对接、物流配送、连锁经营、电子商务等流通业态。大力发展休闲农业与民宿旅游，打造一批休闲观光农业示范基地，使农民在“融合区”获得更多收益。 

2、推进土地流转，培育新型主体。

（1）政策引导，破解“流转瓶颈型”历史遗留难题。我区土地流转率基本上维持在70-80%，要进一步推进土地流转率突破，提高土地规模经营水平，必须要“政策+手段”，否则很难。政策上做加法，建议再增加每亩每年200元流转补贴。手段上做减法，对流转费过低的长期合同，在协商无果的情况下，可以寻求法律途径和取消各类政策并用；对长期有效益的农业产业，可以研究土地入股方式流转，组建新的集体合作社，实行品牌等“六统一分”；对于宅前屋后河边的零星土地可以组建专业合作社，做特色经营产品。

（2）大胆创新，探索“村管镇经型”集体经营路径。我区181个村（居队），要统一流入，统一平整，再统一流出，标准很难统一，村负担也不轻，因此，可以探索“村地镇管”和“村管镇经”模式，即土地流转的管理和经营分开，村只负责管理和监管，而镇可以组建国有或集体公司，对村流转土地进行统一收储、平整、经营，利润和政策补贴还可以直接分配给流转农户，由此，一方面规范土地流转和涉农资金拨付，另一方面增加了农民和村级经济收入。

（3）提质增效，研究“合作农场型”农业产业模式。

推进“合作社+家庭农场”规模化经营模式。强化合作社服务功能，让家庭农场发展粮食规模化生产，合作社向家庭农场开展代耕代种代收、病虫害统防统治、灌溉排水、贮藏保鲜等经营性社会化服务，从而提高劳动生产率，带动农民增收。其路径是通过土地规范流转，先扩大家庭农场规模，再由合作社提供生产服务，最后由农业部门推广优质种植品种来提高农业产品质量，进而提高农民经营性收入。同时落实对家庭农场的相关扶持政策，重点支持家庭农场改善生产条件，实行标准化生产，确保种粮收益，增加农民收入。

3、加强就业培训，增加农业就业。

促进农民农业就业，需要加强围绕农业的职业农民培训，不断提高农民就业创业能力。

（1）创新农民培训，提升就业能力。以提高农民就业技能和务农、务工本领为目标，以农村富余劳动力和向非农产业转移的人员为主要对象，按照不同行业、不同工种、不同岗位的要求，进行定向实用技术培训，并注重培训方法的改进和培训质量的提高。开展“提升农民就业三五计划”，即每年培育职业农民不少500人，培训转移农民不少500人，辅导创业农民不少500人。由此，有效提升农民就业能力和岗位质量，为农村居民就业增收、致富创造条件。

（2）培育创业带头人，引导自主创业。重视培育、引进和用好农民创业带头人和农村致富带头人，并给予减免相关税费等扶持。强化农民自主创业的指导，提高农民自主创业能力。支持农民发展小微企业，鼓励农民创办家庭农场和生态农庄。制定完善资金补助、融资担保、税费减免、简化手续等促进农民创业的政策措施。扶持一批“创业孵化基地”，聚焦资金、项目和政策，推动农民集群创业，发挥创业带动就业的倍增效应。

（3）增加农业就业岗位，引导农民就业。政策支持发展一二三产业融合，支持发展农业旅游和农村民宿，支持家庭农场和合作社发展，为农民不断增加农业就业岗位。同时，根据农民增收实际情况，每年安排一定的农民增收公益岗位，引导农民就业，财政每年安排一定的公益岗位项目资金，促进农民收入持续稳定增加。

4、建立利益机制，推进社会服务

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略并作出全面部署，明确要求“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，这对提高农业质量与效益，增加农民收入尤为重要。

（1）建立健全小农户与新型经营主体的利益联结机制。小农户正在由自给自足走向市场经济，单打独斗是不行的，需要借力发展。针对我区的黄桃、蜜梨优势产业，可以通过龙头企业、合作社来提升品牌和价格优势，让小农户真正参与到现代农业经营中去，形成合作互动、共建共享的现代农业经营机制。

（2）推进农业社会化服务。这是促进小农户和现代农业紧密对接的关键举措。我区的农民普遍存在年龄偏大的问题，针对这一问题，可以通过规模经营主体的统一管理，为小农户提供有偿服务，通过健全农业社会化服务体系，弥补小农户在技术、资金、设备上的弱势，降低风险，提高收入。

5、加大政策扶持，确保持续增长

中共十九大报告提出，“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。农业作为弱势产业，也作为农民经营性收入的主要来源，需要加大财政扶持力度，优先发展农业农村，确保每年农业预算资金有较大幅度增长来保障农民收入持续增长。

（1）强化惠农补贴政策，全面实施生态补偿。加大强农惠农富农政策力度，增加农民生产补贴，持续提高土地规范流转政府补贴，认真落实粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等各类补贴政策，充分发挥政策的激励引导作用，调动农民生产的积极性和主动性，确保政策力度不减弱、农民实惠不减少。成立“农民增收专项资金”和“农业生态补偿基金”，以财政以工补农资金和生态补偿资金为基础，吸收社会、工商、金融等各类资金，资金和基金主要用于生态补偿、项目投资、融资担保和增收服务等。

（2）落实财政支出倾斜政策，健全支农资金增长机制。健全财政支农资金稳定增长机制，切实落实财政对“三农”的投入，大幅度增加对农业基础设施和环境建设的投入，为农民增收提供有力支持。落实财政支出重点向农业农村倾斜，确保用于农业农村的总量、增量均有提高。引导农民和社会力量增加投入，逐步构建政府投入启动、信贷投入助推、农民积极投入、社会广泛参与的多元化投入格局。

6、财政托底，加大转移支付

我区村级经济薄弱，农民保障水平低，需要区镇财政加大转移支付力度，有些必要支出还要财政托底。

（1）加大财政转移支付力度，大力发展农村社会事业。加强农村公共服务建设，建立多层次农村社区公共服务体系，推动区、镇公共服务延伸到村组，提高农村社区公共服务的可及性、便捷度。持续增加财政对村级组织的转移支付力度，保障农村社区公益性事业建设，积极推进村庄改造、美丽乡村建设，持续改善农村人居环境和生态环境，切实提高广大农民的幸福指数。财政政策要向农村倾斜，在减少村负担的同时，加大区、镇财政负担项目，特别是基础设施建设、公益类项目建设和村干部报酬应由财政托底。

（2）完善农村社会各项制度，提高农村社会保障水平。巩固完善农村社会养老保险和医疗制度，探索农民“以土地换保障”的新型养老机制，不断提高农村社会保障水平。建立健全农村最低生活保障、五保供养、孤儿基本生活费、抚恤优待标准与物价挂钩机制和动态调整机制，确保农村低保标准增长不低于农民收入增长。加大转移性支出，加快提高农村养老和医疗保障水平。

7、做大产业，发展集体经济

农民收益来源很重要的二块是农业产业经营收入和农村集体分配收入，所以做大农业优势产业和做强农村集体经济，可以带来农民持续收益。一是做大优势产业，打出品牌效益。在稳定发展粮食生产的基础上，继续保持食用菌、林果业、珍禽、水产等优势产业的发展势头，进一步加大科技创新投入，整合现有品牌资源，有效打造奉贤特色农产品品牌，丰富品牌内涵，提升奉贤农产品的科技附加值，进一步提高其知名度和市场竞争力。通过政策扶持和推行科技入户等形式，引导农户参与特色优势农产品的开发和生产，提高农民经营性收入。设立“品牌扶持基金”和“科技创新基金”，对国内外有一定知名度的品牌给予30-50万元奖励，对获得科技成果和国家专利的企业和个人给予10-30万元的奖励。二是成立“全村”公司，扶持集体经济。发挥区级层面统筹规划、土地、资金等平台作用，为村集体经济发展提供支撑。加快“百村创业园”建设，复制推广“百村创业园”成功经验,成立“全村”公司，强化“造血”功能，增强全区村级经济自我发展能力。支持镇级集体经济组织在自身发展的同时，受托管理村级集体组织资金、资产，鼓励村级集体经济组织以入股等形式参与经济开发，实现集体经济抱团发展。区政府每年提供一定数量的建设用地给村经济合作社，村经济合作社以合作、合资的形式，用建设用地与周边旅游景点、加工企业进行联合开发，获取固定收益或股份收益，同时规范农业旅游景点和加工企业，带动田园综合体建设和农民就业及农产品销售。鼓励社会贤达、各方名人携带资金、项目为家乡、为社会作贡献。

8、深化改革，推动产权交易

中共十九大报告还强调，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”保障农民财产权益，增加农民财产性收益，需要深化农村改革，完善产权市场建设，推动农村“三资”市场化运行。

（1）深化农村改革，推动“三块地”开发。稳步推进镇级产权制度改革，研究制定农村集体组织收益合理分配机制，让农民在明晰资产份额的同时获得镇、村集体经济发展的双重红利。鼓励和发展多种形式的适度规模经营，培育和完善土地承包经营权流转组织体系和市场。引导农民依法自愿采取转包、出租、互换、转让、入股和托管等方式流转承包地，使承包经营权市场价值得到多元化实现，增加农民土地的财产性收入。发挥城乡土地增减挂钩政策优势，推动宅基地置换、农民集中居住工作，将农民宅基房置换为产权房，积极探索农民宅基地有偿使用办法，引入工商资本发展本区“民宿”旅游，促进农民资产增值和财产性收入。研究农村集体组织存量资产价值的有效实现形式，对历史形成的非农建设用地要探索制定用地指标平移政策，建立全区范围内建设用地的统筹机制，支持村集体经济组织建设物业用房，增加集体经济组织资产收益。“三块地”共同整理，综合开发，使农民居住集中化，生产规模化，收益股权化，出行便利化。推动我区民宿发展，鼓励成立股份制集体经营公司，有关部门予以土地、资金等政策支持。赋予农民自主经营能力，鼓励村对存量建设用地管好、用好、经营好，适当发展公租房，增加可持续收入。

（2）依托上海农交所平台，推动农村“三资”市场化运行。依托上海农业要素交易所平台，加快建设土地流转公开交易市场和集体资产公开交易市场，探索建立我区农村产权交易服务体系和承包经营权抵押融资体系，促进农村集体资源、资产运行向市场化、公开化运作方式转变，加速农村资源流动，优化农村资源配置，促进民宅使用权租赁平台化和项目化，提高资源使用效率，促进农民财产性收入的增长。加大对交易平台的建设补贴力度和交易初期的交易补贴力度，使农村土地流转、“三资”交易减少成本，规范运行，提升效益，同时增加农民财产性收益。鼓励国有、金融等企业创新关注，助推农村发展，保障农村“三资”保值增值。

9、提高认识，完善增收机制

农民增收工作，作为“三农”工作的出发点和落脚点，是一项长期的艰巨任务，更需要将其放到重中之重的工作上，各部门形成合力，各类政策叠加，各项措施到位。

（1）健全推进机制，增设日常机构。成立以区长任组长、分管副区长任副组长的农民增收工作领导小组，负责统筹协调和组织农民增收工作的实施，并定期召开联席会议，研究农民增收的难点与问题，下设“农民增收办公室”。各镇相应成立农民增收领导小组与农民增收办公室，使农民增收管理和政策研究常态化。各镇、街道、社区、开发区和各有关部门要完善主要领导负总责，分管领导亲自抓，形成分工协作促进农民增收的工作机制，确保农民增收目标如期实现和超额完成。农民增收办设在区委农办，成员由发改委、政研室、统计局、财政局等部门组成，以便有效动态监管、全力整合资源和及时出台政策。

（2）强化目标责任，列入年度考核。把促进农民增收作为衡量各镇、街道、社区、开发区和各有关部门工作的重要指标，建立健全农民增收责任制，实行目标管理，列入年度绩效考核。各镇、街道、社区、开发区和各有关部门要结合实际，明确目标任务，确定工作进度，建立保障机制，确保各项措施落到实处；要定期督查农民增收计划的贯彻落实情况，促进完成增收目标任务；要强化对农民收入的监测，不断增强统计工作的准确性、科学性；要动员农业行业协会关注农民增收和帮扶结对。