关于全面推进我区水环境治理工作的思考与建议

区政协人口资源环境委员会课题调研组

为全面贯彻中央和市委、市政府关于生态文明建设的决策部署，加快实现区委、区政府“奉贤美、奉贤强”战略目标，我区结合2017年“城乡中小河道综合治理”、2018、2019年“消黑消劣”行动等水环境治理工作，不断深化河湖长制机制建设。三年内，完成181条段258公里重污染河道专项整治，消除区域内黑臭水体502条段，消除劣V类水体2013条段，城乡河湖水环境面貌显著提升。

从2016年11月起，2017年一整年，区政协充分发挥政协优势，集中民智、反映民意，就“重污染（黑臭）河道治理工作”这一重大民生工程开展了跨年、跨届专项监督，客观反映存在问题，比如雨污混接问题比较突出、河长制落实还不到位、全覆盖治理进度不一等，并提出针对性、合理化的对策建议，为全区常态长效治水工作贡献智慧和力量。2018年，区政协人资环委举行水环境治理回头看视察活动；今年又将助推水环境治理工作确定为调研课题。连续三年持续关注我区水环境治理工作。经过调研，课题组认为三年来，在区委、区政府的坚强领导下，我区全面打响水污染防治攻坚战，水生态质量和水环境面貌稳步提升，但同时基层河道治理工作在推进中仍存在一些新问题、新难点，亟需市、区两级层面予以统筹协调。

一、当前我区水环境治理现状

2019年我区以“奋战100天”、“百日攻坚”等水环境治理工作为抓手，全面深化河湖长制工作。通过压实责任、倒逼节点、强化监督等一系列措施，进一步提升基层治水实效，全面推进劣V类水体治理工作。通过阶段性攻坚奋战及持续推进实施，全区本年度724条劣V类水体已全部完成治理工作，小区雨污混接改造、农村生活污水建设等当年度工程项目力争当年度全面完工。

（一）年度劣V类水体治理工作推进情况

按照年度计划，年内我区将完成724条劣V类水体整治，各街镇对照消劣“七无”标准全面推进。截至6月30日，各街镇上报进度均已完成，区河长办于7月15日对全部724条劣V类水体按照市考核验收标准实施全覆盖检查，发现仍存在问题河道数444条，初次验收合格率为38.7%。截至8月底区河长办进行了复核验收，各街镇均已全部完成整改，目前仍需做好持续巩固工作。

（二）年度水环境治理推进情况

1.中小河道疏浚工作：计划年内完成镇村级河道轮疏851条段423公里，6月底现场施工作业均已完成，区水务局7月中旬组织初次验收，断面达标率较低，目前各街镇正在整改中。截至10月20日，整体断面验收达标率约87%，其中南桥镇、庄行镇、海湾镇、海湾旅游区已全部达标，其余各街镇仍需加强中小河道轮疏项目质量管控。同时，年内增补的194条段72公里轮疏工作正在有序推进中。

2.打通断头浜工作：项目涉及402条河道，均为非水利专项建设项目，通过简易方式沟通水体，经区水务局核查验收，实际完成241条，完成率60%。另外，纳入市库考核涉及断头河整治水利专项建设的年度任务涉及河道138条，截至10月20日，均已全部进场，已完成125条，完成率91%，年内基本完工。

3.新增水面积工作：涉及任务量1502亩，截至10月20日，经区水务局实地验收总计完成新增水面积657亩，因受土地因素影响，实际完成率44%。

4.沿河违章拆除工作：涉及任务量6.77万㎡，截至10月20日，已完成拆除6.69万㎡，全年任务完成率99%。另外，纳入市库考核涉及全区面上拆违总量320万㎡，目前进度98%。

5.河道两侧种绿工作：涉及任务量140万㎡，当前已完成并经区绿化市容局核定绿化面积96万㎡，全年完成率68%，青村镇、金海社区、奉城镇、南桥镇相对完成体量较大，金汇镇、海湾旅游区、柘林镇、四团镇完成率较高。

另外截至10月20日，其余涉及纳入市库年度考核任务推进情况有：截污纳管点位78个，已完成78个，完成率100%；市政、沿街商铺等雨污混接改造335个，已完成335个，完成率100%；污水管网新建6.7公里，已完成6.7公里，完成率100%；河道水利工程整治54.3公里，已全面开工并完成49.37公里，完成率91%；住宅小区雨污混接改造64个，已完成51个，完成率80%；农村生活污水处理设施建设2.66万户，已完成2.14万户，完成率81%。涉及农业推广有机肥、配方肥及缓释肥已完成市考核任务量。

（三）水质监测断面综合情况

1-9月，全区433个水质考核断面按照每月监测一次频率实施水质动态监测。受高温及降雨等影响，1-4月水质总体好于5、6月份，7、8两月水质综合情况相对较差。从1-9月水质指标均值来看，劣V类百分比从年初9.2%下降至3.9%，其中四类水质以上断面379个（占比87.6%），V类水质断面37个（占比8.5%），劣V类水质断面17个（占比3.9%）。下阶段仍要持续巩固达标断面水质，落实好长效管护，同时加快未达标断面治理。1-9月水质平均值未达标的17个断面涉及南桥镇6个、奉城镇4个、庄行镇2个、西渡街道2个，柘林镇、金汇镇、奉浦街道各1个。

二、现存问题

（一）长效管护机制有待进一步完善，河长制落实不够到位

调研中，基层反映河长制落实落细上有待进一步改进，部分街镇河长巡河问题发现及处置工作仍需加强，尤其村级河长作用发挥不够，日常巡河时发现和反映问题不够积极主动。究其原因，部分村级河长的责任意识还有待进一步增强，村级河长作用不能及时有效发挥，而区、镇级河长由于本职工作关系，很难经常深入一线巡河，因此不能及时掌握河道情况，对于河道治理进度也就难以全面把握。同时，由于河道问题涉及多层级、多部门，在落实基层河长巡河机制的同时，更需要健全管理部门区域内河湖问题责任落实机制，建立问题类别责任清单，以打通问题整改落实通道。

（二）雨污混接问题未有效解决，水质断面达标推进仍显不足

住宅小区雨污混接改造工程整体推进较慢，沿街店铺和部分公共设施管网仍存在雨污混接现象；部分企业仍存在雨污管破损、串联、偷排现象；部分地区所采取的旱季截污方式，没有充分考虑雨季污水溢流与现有污水处理厂处理能力等问题，效果不甚理想，反而容易造成污水处理厂进水水质不稳定。此外，污水处理总管满溢现象亟需重视，污染事件时有发生，对周边水质造成极大影响。

水质断面点位是区域水系水质的综合反映，1-9月水质平均值未达标的17个断面，断面治理方案针对性不强，对断面水质提升、周边情况排摸及综合措施等还需进一步深化，并加快实施。除17个断面外，仍有部分断面存在水质反复情况，需要加强管控。

（三）河道治理存在反复，村沟宅河治理问题尤为突出

河道疏浚底泥的规范处置还有待进一步规范与加强。按照市行业规范要求，需对河道疏浚底泥进行分类消纳处置，优先考虑以还田、还林利用为主，其它消纳处置方式为辅。但实际操作中，对于检测超标的底泥缺乏环保处置意见及修复指导原则，处于“不能疏”状态，加上在市行业规范要求中，没有关于污染主体的追责与损害担责等约定，造成受污染底泥持续污染水体的可能。断头河整治推进较慢，先天水动力不足的问题也导致水质出现反复。

农村地区的水环境治理任务依然艰巨，重点在于村沟宅河等毛细水体的治理。农民习惯于在宅前屋后堆物、种植果蔬等，较易集聚在河道岸边，影响河道环境。农村生活污水处理设施等项目体量大，涉及前期进场施工协调、管线搬迁等因素，推进难度较大。农业面源污染整治仍需要重点关注。

（四）土地政策制约问题有待进一步突破

部分河道整治项目因涉及土地问题存在推进瓶颈。目前对于各地水面率的指标要求很严，水面积不足的都要求增加。但根据当前土地督察与土地执法日趋高压严格的情况，涉及实地开河及河道拓宽应办理用地手续，当前所采用的土地流转方式与国土部门按照土地管理的有关要求不相符合，造成违法用地的风险。比如，河口线超过15米就会涉及违法用地；“退渔还水”又涉及基本农田，造成水面积增加、断头河打通等项目难以继续开展。

三、对策建议

当前，我区河湖水环境整治工作重心正在从粗放式面上专项治理逐步转入精细化点位水质提升与长效管护，处于水环境治理“爬坡过坎”关键时间段，仍需要专项治理与常态管理“双向”发力。

（一）健全长效治理机制，确保治水常态长效

1.全面落实“河长制”责任

目前，河长制已作为《上海市水资源管理若干规定》第二十三条内容，予以立法支撑，并上线了“上海河长制APP”，提供强有力的信息化保障。但在基层河长的实际工作中，如何切实做到依法履职，有效运用信息化巡河管理等，需要有关部门进一步研究。同时，要进一步深化“民间河长制”的落实，加强“民间河长”队伍建设，使其作为“行政河长”的有效补充，不仅承担护河治河的直接责任，更承担起对政府部门工作、对行政河长的监督责任。

2.建管一体，固化成果

一是进一步加强河道长效管理工作。综合市、区每月第三方实效检查结果来看，我区镇村级河道主要问题还是在河道陆域管控方面，多表现为建筑垃圾、生活垃圾、枯枝、枯草等岸域堆物问题。区里应对整治后产生的建筑垃圾统筹出台处置方案，明确堆放场地、环保处理方式等；各基层单位应进一步加强河道保洁同设施维护工作统一归口管理，提升养护作业第三方专业保障能力，扎实推进岸上、水里统筹管护，实现“岸上岸下、一支队伍”。加强河湖水域、陆域综合管控，全面提升河湖长效管护能力。进一步明确监管一体责任制。二是进一步规范中小河道轮疏工作。区级部门应加强相关业务指导，明确环保处置意见及修复指导原则等。各基层单位应进一步加强疏浚施工现场管控，杜绝受污染底泥持续污染水体的可能。

（二）抓好源头治理，全力推进科学治水、生态治水

1.加快推进截污纳管

一是加快基础设施建设。城区不宜再采用旱季截污手段，短期可在排污口加装定点生物净化处理设备或局部微生物控制，尽量降低污水排放指标；但长期而言，还需加快推进雨污分流工程建设，并做好市政污水管网的更新维护，提高总管污水处理承载力。对于新建住宅区、企业的污水纳管，有关部门应前置介入，并做好跟踪监管；老旧小区雨污分流改造工程继续加大力度、加快进度。对于农村生活污水纳管，已建成生活污水处理的村，要尽早建立健全运行维护机制；未建成农村生活污水治理项目的地区，要科学设计方案，合理布局管道走向，做到村沟宅河全覆盖纳管。二是加强日常监管。全区可利用信息化手段建立完善的污水纳管体系网络档案，便于日常维护监管；要加强现有污水管网的维护检测，建立健全建管一体化制度。对于农业面源污染，要持续加强监控，源头防治。建议引入水质提升及生态运维专业第三方队伍共同参与水质断面治理维护工作，确保水质断面达标工作持续推进。

2.全面推进生态治理

一是提升水体自净能力，消除管护劣五水体。今年按计划应加强对全区724条劣V类水体的动态管护力度，各街镇还需加强岸域环境管控，持续巩固河道环境实效。应持续加大动植物生态修复技术在河道治理中的推广力度，根据河道特点及水质治理目标，在河道中放养适应本地水体的水生动植物，全面改善水体水质，实现河道水体自净。二是加强生态岸坡治理。考虑到岸坡铺设草坪的后续养护成本较高，建议因地制宜地栽种三叶草、芦苇等水生植物；修建生态河堤，减少木桩、水泥桩的使用，在石块之间留缝，让鱼虾安家，全方位构建水上、水下优美自然的水生态景观。    

（三）市区联动，研究突破河道治理痛点堵点

1.加强顶层政策设计

目前对于各地水面率的指标要求很严，水面积不足的都要求增加。但郊区在实地开河增加水面积时会碰到不少障碍，比如土地政策上无法突破。建议呼吁市级部门研究政策突破，给予郊区河道水面积增加的土地及资金政策，尤其是对于水面积严重不达标的地区，要有指导性方案。对于河道底泥疏浚工作，建议呼吁市级层面出台河道淤泥超标的处置办法。

2.加大市级专项资金投入

目前，市里对于村沟宅河治理专项资金的投放大幅减少，面对体量较大的村沟宅河治理，靠区镇村三级财政有限的投入，资金方面比较紧张。对此，建议呼吁市级层面加大对郊区村沟宅河治理专项资金的投入力度，鼓励郊区实施“百河千渠连通工程”，系统梳理大小河道水体，整体布局规划水系，提升农村河道的引排能力，对于流通性特别低的河道，可列入连通工程梯队。有效实现农村水系“互通互联、引排顺畅、水清岸绿、生态良好”的目标。

（四）广泛发动群众参与，提升治理品质，提高群众获得感

1.提升品质，切实满足群众亲水需求

河道治理的最终成效在于能让群众“看得清、走得近”，要满足群众的亲水需求，不能因为可能会出现污染河道的弊端，就将群众拒之河外。尤其城区群众对美好生活的期望更高，因此城区在河道治理上更应注重品质提升，结合我区国家生态园林城区创建工作，加强水系景观建设。同步做好景观设计方案，统筹布局、配套建设护岸绿植、健身步道、亲水平台、滨河公园、景观灯光等，便于群众垂钓、散步、观景。有条件的还可以挖掘本地特色、引入人文元素，建造城市雕塑，将城区河段打造成集休闲、文化、经济等功能为一体，人与自然和谐的靓丽景观，使群众“走近水、亲近水”，真切分享河道治理成果。

2.河道治理融入乡村振兴，着力提高农民获得感

河道治理工作应站在区域长远发展的高度来统筹规划，积极推进落实乡村振兴战略，与国家生态园林城区创建、“和美宅基”、“美丽乡村”、“全域公园”建设等工作相结合。拆违、治水的同时，提升农村生活品质，为发展乡村旅游奠定坚实基础，比如引入专业设计团队，在保留本地农村原生态特色风貌的基础上，提升原有村民住房品质，打造中高端民宿，吸引城市居民来亲近自然、感受乡愁、追寻情怀。以此带动形成本地农业经济产业链，使农村人民真正得到实惠，享受美好生活。

3.激发群众参与治水管水积极性

一是加强宣传舆论引导。加大正能量宣传力度，树立先进典型，让群众切实感受到河道治理的具体成效，认识到治水所带来的长远利益，以此调动群众参与河道保护的积极性和主动性；可积极推动水环境治理工作“进学校”，引导学生从小树立环境保护和主人翁意识，并以“小手拉大手”的方式进一步带动父母长辈共同参与水环境治理和维护；通过宣传教育，进一步提升民众综合素质，大力倡导绿色环保的生活方式，使“爱河”、“护河”成为每个人的行动自觉，形成共同支持、共同参与的良好社会氛围。二是发挥自治共管作用。水环境治理工作涉及面广、利益相关者众多，其实质是一项社会治理工程，只有通过党建引领，广泛发动基层群众和社会力量共同参与，才能取得长效进展。乡村河道的治理工作，可充分发挥村民代表会议、村务监督委员会等自治平台作用，广泛动员村民群众积极参与；街道、镇管社区的河道治理工作，可充分发挥社区委员会等共治平台作用，动员辖区单位、社会组织等共同参与，形成推进合力。