关于加强我区公共卫生体系建设的建议

——由新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件处置引发的思考

区政协课题组

一场突如其来的新冠肺炎疫情，对我国重大突发公共卫生事件处置和公共卫生社会治理现代化建设带来了深刻反思。此次疫情处置中，整体性的社会动员机制、严密的社会治理网络与现代化的网络技术发挥了积极作用，但也暴露出了我国公共卫生体系建设与经济社会发展水平不相适应、应对重大突发公共卫生事件的战略储备不足、重大疫情应急响应机制不够完善、早期舆情应对不够积极有效、公民科学素养和法治意识亟待提升等短板问题。2020年4月7日，上海市委、市政府召开全市公共卫生建设大会，并研究出台了《关于完善重大疫情防控体制机制，健全公共应急管理体系的若干意见》。这是在全国各省市中针对此次疫情所暴露出来的突出问题，最早提出建设意见的。当下的奉贤正奔跑在全面融入自贸区新片区、着力打造“新片区西部门户、南上海城市中心、长三角节点城市”的快车道上。我们要正视疫情处置过程中出现的问题，下定决心补齐短板、强化弱项，着力健全公共卫生体系，全面推进健康奉贤建设，为创造新时代“奉贤美、奉贤强”新高峰新奇迹打好扎实基础。

危中寻机，化危为机。新冠肺炎疫情既是一场重大突发公共卫生危机，同时也是一次重大改革契机。为未来更好地应对处置各类重大突发公共卫生事件，进一步提升公共卫生社会治理能力，区政协课题组从基层政协的视角，积极审视反思，并着眼长远、谋求长效，围绕加强公共卫生体系建设提出相关建议，供区委、区政府参考。

一、我区处置新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件的基本概况

1. 我区疫情防控基本情况

新冠肺炎疫情发生以来，区委、区政府高度重视全区疫情防控工作，多次召开专题会议研究部署。全区上下坚持疫情防控一盘棋，统一领导、统一指挥、统一行动，坚决落实联防联控机制，第一时间全面动员、全员参与、全力加强疫情防控工作。按照“集中病例、集中专家、集中资源、集中救治”原则，积极统筹协调医疗资源，严密环节、靠实责任、综合施策，全力推动防治关口前移，坚决遏制疫情扩散蔓延，为打赢这场疫情防控阻击战打下了坚实基础。截至目前，本区常住人口确诊病例9例，并已全部治愈出院。自2月7日以来，我区本地确诊病例连续“零增长”。目前，全区经济社会秩序有序恢复，企业复工率、员工到岗率近90%。商场、超市、餐饮行业逐步恢复营业。中小学生线上教学有序开展。全区公立医疗机构全面恢复日常医疗服务，推行“互联网+医疗”、长处方、延伸处方、错时就诊、分区诊疗、加大常用药储备、手机APP预约就诊等医疗服务，群众就医需求得到基本满足。

2. 大健康产业发展基本情况

经过10多年的培育发展，我区生命健康（生物医药）产业格局初步形成“四大核心区”（表1），创新成果层出、产业初步集聚、制度初步形成。截至2019年12月，全区已集聚生命健康（生物医药）企业180多家，其中规模以上企业58家，完成规模以上产值177.7亿元，同比增长10.03%，约占美丽健康产业总产值的49%；研发推出了痰热清、胆宁片、麝香保心丸等具有自主知识产权的一批重点产品。

表1“四大核心区”基本情况

3. 应急物资生产企业基本情况

在疫情防控期间，我区生命健康（生物医药）产业发挥出了积极作用。据区经济部门统计，目前全区有25家重点企业生产疫情防控急需的防具、药品、器械，涉及主要防疫产品42种；12家企业在此次疫情防控中被市经信委征用生产能力后，积极生产转产防疫紧缺物资（表2）。

表2区应急物资重点生产企业

注：打“*”的12家企业为被市经信委征用生产能力企业。

二、存在的主要问题

1. 重大突发公共卫生事件处置指挥体系存在短板。面对重大突发公共卫生事件，科学有效的指挥体系就是“中枢”，能在第一时间调动防疫防控力量有序展开工作。我们发现，此次疫情防控中，我区区级防控指挥体系结构单一，虽然区防控领导小组办公室设置在区卫健委，但领导小组成员部门并没有派出专门人员集中驻地办公，各部门间存在沟通不畅、各自为战的情况，影响了区防控办统筹协调作用的有效发挥，也一定程度上影响了在第一时间迅速调用全区资源开展疫情防控工作。

2. 重大突发公共卫生事件应急物资储备体系薄弱。面对重大疫情，我区在公共卫生应急投入、相关医疗物资既有储备、产能储备等方面均存在明显短板。一是政府应急物资储备部门职能市区不对称，按照机构改革后的政府职能划分，市里明确粮食和物资储备局挂在市发改委，而我区粮食和物资储备局挂在区经委，且尚未启动相关实质性工作，政府应急物资储备部门职能发挥不畅。二是区经委现有储备品种单一，物资储备主要是粮食储备，其他应急物资储备体系没有建立。三是储备信息掌握不全，由于缺乏对各类社会资源系统性的梳理，有关部门不能及时精准掌握企业应急物资产能、既有库存等情况，无法第一时间有效统筹调配相关物资。四是对应急防疫物资生产企业培育扶持力度不大，除了部分制药企业，全区现有应急物资生产企业大多规模较小，部分企业由于亩均税收低、用地为198地块等原因而被列为产业结构调整或减量化对象。五是医疗防护物资良莠不齐，出现“黑心”商家销售仿冒伪劣、过期失效防护用品等不法行为，个别转产生产企业产品质量也存在不达标问题。

3. 应对重大突发公共卫生事件的医疗战略储备不足。截至目前，全区共有9例常住人口新冠肺炎确诊病例且均已治愈出院，并没有造成规模性传染扩散。但在调研中，有关防疫专业人士表示，若出现较大规模传染情况，我区现有医疗专业设施与能力根本无法应对疫情。一是医疗机构发热门诊缺少隔离病房、CT等必要的硬件设施设备，疫情期间全区设置了10个发热门诊，其中8个社区发热门诊缺少必要硬件，只是“扮演”了一个临时医学观察点的角色，导致二、三级医疗机构发热门诊压力增大。二是综合性医疗机构缺少快速改变用途的“平战结合”感染病房。2018年，国家卫健委明确规定二级以上医院要设“感染病区”作为辅助，但我区二、三级综合性医疗机构无一家设有感染病房。三是缺少符合国家标准的专业实验室，目前我区综合性医疗机构均没有符合类似新冠肺炎病毒检测条件的PCR（临床基因扩增）实验室，区疾控中心实验室实验用房与国家标准最低要求尚有756㎡缺口，严重制约实验室功能发挥和新项目开展。四是现有医疗设备配备不足或更新不及时，医疗病房缺少ICU呼吸机等设备。五是感染科、呼吸科、重症医学等人才缺乏，复合型救援队伍欠缺，制约全区医疗水平的提升。

4. 公共卫生专业队伍建设相对滞后。目前，我区疾病预防控制中心和社区卫生服务机构的基层防控和服务能力还不强，不足以应对像新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件。一是公共卫生、卫生应急管理等人才储备明显不足。2019年，上海市发布《市疾病预防控制机构公共卫生医师规范化培训实施办法（试行）》，意味着公共卫生人才培养周期拉长，公共卫生人才队伍3~5年内必然面临“断层”的尴尬局面。据区卫健部门统计，截至2019年12月，全区卫生医疗机构实有公卫医师246名，较实际需求存在一定缺口。由于预防医学、卫生管理等公共卫生专业毕业生待遇普遍不高、职称晋升空间狭窄、现有人才评价体系制约等因素，导致公共卫生人才成就感和社会地位较低，优秀人员引进和留住较难。二是区疾病预防控制中心履行疾病防控监测职能难度大。开展与人群健康相关的影响因子监测工作，受监测方案缺少法律和行政约束力、被监测对象拒绝配合等因素影响，推进受阻；由于缺乏有效的行政路径和技术手段，对卫生相关行业的质控、评估、技术指导作用被边缘化；专项监测分析报告呈报渠道有限，疾控机构监测评估作用未能有效发挥。

5. 社会心理体系和公民健康素养建设相对落后。事实证明：一个有效的社会心理服务平台可及时疏导应对突发事件处置中的心理健康问题。由于国家取消了心理咨询师的评定，使得我区公共卫生系统现有心理健康咨询师仅18名，心理咨询师储备严重不足。此外，在这次疫情防控中，我区出现了部分群众不配合疫情处置的社会事件，反映出部分民众健康素养和法制观念的不足，缺乏对突发重大公共卫生事件应有的认识，以及对法律应有的敬畏。

6. 社区网格化管理水平有待提高。2019年我区常住人口为115.98万，其中户籍人口54.19万，流动人口61.79万。由于流动人口动态性较大，人户分离严重，导致管控难度较大，加之合租和“二房东”转租现象普遍，使得流动人口聚集性较大的开放式老旧小区和类住宅成为疫情防控的脆弱地带。

三、对策建议

（一）重塑公共卫生应急管理体系，提高重大突发公共卫生事件应急处置能力

体系健全、机制完善的应急防控指挥体系，能使我们在面对突发公共卫生“黑天鹅”事件时泰然处之。要加强组织领导，按照统一高效、响应迅速、科学精准、联防联控、多元参与的要求，做好区级层面的顶层设计和功能定位，完善重大疫情防控体制机制，全面优化卫健部门牵头、多部门协同的联防联控应急、监测和指挥体系，全方位构建统一领导、权责匹配、权威高效的公共卫生大应急管理格局。要尽早召开全区公共卫生健康大会，并尽快启动研究制定我区“关于完善重大疫情防控体制机制，健全公共卫生应急管理体系”的相关实施意见，健全区突发公共卫生事件应急响应制度，完善突发公共卫生事件应急预案体系并建立定期修订制度，完善监测、预警、报告、救治等应对处置方案。要加强公卫应急信息化建设，加大大数据、云计算、人工智能、区块链、5G技术等在疫情应急管理中的深度应用，完善城市重大疫情应急管理数据库建设，打破数据孤岛，对接智慧城市大脑系统，健全联动协作平台机制，驱动应急决策智能化。要依托居民电子健康档案系统，形成各级各类医疗机构与疾病预防控制机构之间的信息推送、会商分析和早期预警制度。要将公共卫生管理能力培训纳入到全区各级各类领导干部培训课程中，提升领导干部应对突发公共卫生事件的专业处置和循证决策能力。各级政府、相关工作机构要提升重大突发公共卫生事件的舆情应对和引导能力，做好处置过程中的信息公开，正确疏导民众心理压力，进一步提高政府公信力。要贯彻落实国家相关法律法规，全面加强公共卫生和应急管理领域法治建设，依法打击抗拒疫情防控、暴力伤医、制假售假、造谣传谣等违法犯罪行为。

（二）建立健全区级战略物资储备体系，有效防范和应对各类风险

战略物资储备，在平常时期可以调剂物资余缺、平抑物价剧烈波动，在紧急时刻可以缓解危机事件冲击，保障国民经济正常运行和维护社会和谐稳定。要针对突发公共卫生事件性质不确定性的特点，系统梳理区级储备体系短板，提升储备效能，健全完善由政府主导、企业参与，包含医药物资器械、诊断试剂、应急车辆等物资在内的应急储备体系，发挥好“蓄水池”功能。要优化关键物资生产能力布局，将此次防疫工作中排摸的应急物资生产企业名单进行细化完善，建立涵盖产品、产能、产业链的协同信息平台，推动与本市乃至长三角区域相关信息互联共享。要加强重点行业和小微企业精准帮扶，通过制定定向发展扶持政策，鼓励引导其进行技术革新、创新发展，融入健康奉贤产业链。要加大应急物资监管力度，抓好应急物资生产质量、应急物资市场价格、慈善机构接受捐赠物资质量等监管工作，守住质量安全、保障供应底线。要完善储备机制立法修规，推动各类储备快速响应、统筹协调、规范管理。要在科学研判世情、国情、区情的基础上，不断优化战略储备物资的品种结构与规模，进一步提高应急响应能力。要建立防疫紧缺资源筹集机制，提高区内及跨区、跨省市甚至跨国的资源调配能力。

（三）加大卫生健康事业投入，尽快补齐公共卫生领域短板

“没有全民健康，就没有全面小康”。公共卫生和医疗领域建设，是促进全民健康、保障民生的重要内容。要积极规划和推进集中统一、智慧高效的区域公共卫生应急指挥机构——区公共卫生中心建设（附件1），一站式解决硬件不规范、不达标问题，进一步完善疾病控制、妇幼保健、卫生监督、采供血、卫生应急、爱国卫生等为一体的工作网络。要加快制定实施我区社区卫生服务机构新一轮标准化建设规划（附件2）；结合社区生活驿站、和美宅基等乡村振兴建设，完善推进村级卫生室合理设点布局及标准化改扩建工程（附件3）。要加强卫生系统信息化建设，建立健全公共卫生健康大数据资源平台，结合政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，实现各部门、医疗机构间的数据共享，为应急状态下的流行病学调查、疫情监测分析、防控救治等提供技术支撑。要以新发突发传染病、食源性疾病、不明原因疾病为重点，完善我区发热、肠道门诊等监测哨点布局，强化区域综合性医疗机构和社区卫生服务中心常规医疗软硬件配置（附件4）。坚持医防融合、平战结合，健全全区突发公共卫生事件医疗救治体系，区中心医院在现有感染科门诊基础上，通过加层改扩建增设感染科病区及病原检测PCR实验室；同时，调整古华医院职能为老年护理、康复及健康体检，不再开展传染病防治工作；将奉城医院确定为东部地区传染病初步诊治中心，进一步完善发热门诊功能；在各社区卫生服务中心设立若干个传染病筛查门诊。要加快落实上海市第五轮公共卫生体系建设三年行动计划达标建设，加大对区疾病预防控制中心设备、经费投入。政府各部门要加强对疾病防控监测的行政支撑，确保疾控机构履行疾病防控监测职能。要在有条件的医疗机构和疾病预防控制中心（无公共卫生中心情况下），全面建设达到检测生物安全相应等级要求的检测实验室（附件5）。要完善政府投入、分级负责的公共卫生经费保障机制，积极向市级以上争取政策和资金支持，动员社会多元投入，持续加大对疫情防控和公共卫生安全保障投入力度。

（四）加快优质公共卫生资源引进和培育，全面提升全区公共卫生服务水平

公共卫生资源高标准配置是实现“健康奉贤行动”战略的关键。要坚持全域融入、全面接轨，进一步完善政策设计，推动各部门制定实施公共政策，建成较为完善的公共资源网络。要积极构建优质公共卫生资源体系，通过引进资源扩增量、培育升级强质量、示范引领塑品牌，对全区公共卫生资源进行前瞻谋划、科学布局，让老百姓在家门口享受到优质的公共卫生服务。要加强综合性医疗机构、疾病预防控制机构与高校合作，共建高水平的公共卫生学科，建设一批公共卫生学科群和重点实验室。要探索推行现代化医院管理制度和新型医疗服务模式，加强城市医疗集团、区域内紧密型医联体、教联体建设，增强基层公共卫生服务能力。要加快培育生物医药、保健品、绿色食品产业，推进智能医疗器械、运动装备产业集聚，促进第三方医学检测企业集聚发展，支持医疗机构提供开展基因检测等高精尖医学服务。要加大现代中医药服务业引进和培育力度，加强中医药应急救治能力建设，支持雷允上、凯宝等中医药生产企业做大做强。要优化多元办医格局，积极推进社会医疗机构与公立医疗机构协同发展。

（五）加强公共卫生人才队伍建设，增强专业应急处置能力

人才是第一资源，应对突发重大公共卫生事件，必须要有一支平战结合、专业化、复合型、高水平的公共卫生人才队伍。应参照全科医生定向培养计划，探索公共卫生医师定向培养机制，为发展全区公共卫生事业做好充足储备。要提前启动翌年公共卫生医师招录计划，扩大专业人才培养储备规模，建强公共卫生医师队伍。要注重医护人员的需求及成长，建立合理的薪酬、考核、激励和保障机制；按国家标准配足使用好公共卫生编制，提高公共卫生专技人员中高级专技岗位比例，打通职称晋升通道，提高公共卫生人才及辅助人员工作积极性。要积极引进国家认可的心理健康咨询师和卫生院校心理健康专业的学生，稳定心理咨询师队伍。要出台相关激励政策，鼓励和支持公共卫生医师，以及医疗机构感染科、重症医学科、呼吸科、院内感染控制等部门，积极申请科研课题、研究项目，提升卫生医疗科研攻关能力。

（六）加强社会公众健康宣传培训，提升公民科学素养和应对能力

健康奉贤建设的目标在于群众，要让群众从参与中体验到健康的好处，拥有普遍的健康获得感，打牢健康城市建设的根基。要基于奉贤“贤文化”的深厚底蕴，将健康生活理念及各类风险教育纳入社会科普知识宣传，利用各种宣传手段和新媒体平台，广泛开展健康科普教育，培育理性平和、积极向上的社会心态。要加强公共卫生安全应急预案演练和社会公众应急宣传培训，尤其是加强对妇女、儿童、老年人、流动人口、高危人群、残疾人等重点人群的健康教育，提升全民科学素养和自我保护能力，增强公民道德意识、自律意识、法律意识和理性精神。要推进社会心理健康体系建设，突出其在突发公共卫生事件处置期间为群众提供心理健康服务的功能。

（七）加强社区智慧化网格化防控，提升公共卫生社会治理现代化水平

社区作为人们生活的共同体，是联系群众最紧密、服务群众最直接、组织群众最有效的载体，也是实现社会治理体系和治理能力现代化的微观基础，更是疫情联防联控的第一线。要建立健全公共卫生社会治理架构，完善以基层党组织为核心，村（居）委会为主导，业委会、物业服务机构、社区志愿者等共同参与的基层社区防控架构，强化部门职责、属地责任、社区管控、社会动员、区域协同，提升社区治理效能。要推进智慧化网络化管理，由人口办、地区办、公安、街镇和村（居）委等多部门组成人口管理委员会，强化外来人口管理，优化全区实有人口信息化管理系统，赋予村（居）委记录、修改、查询权限，同步实现动态数据及时更新、数据资源互联共享。要推进“美丽家园”建设，通过强化物业服务管理、专项整治群租和“二房东”、拆除违法建筑等措施，实现对老旧小区的有效改造，提升小区管控能力。加强对全区存量类住宅的管理，严格商办类建设项目审批，强化项目建设全链条监管，杜绝类住宅增量。

附件:

1. 奉贤区公共卫生中心建设设想

2. 奉贤区社区卫生服务中心改造设想

3. 奉贤区村卫生室标准化建设需配备设备设施情况

4. 奉贤区医疗机构需配备医疗设备情况

5. 奉贤区疾控中心实验室体系建设需配备仪器设备情况

附件3

奉贤区村卫生室标准化建设需配备设备设施情况

附件4