党的二十届四中全会强调，“十五五”时期经济社会发展必须坚持人民至上。习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”近年来，区委区政府高度重视养老服务体系建设，以国家县域养老服务体系创新试点项目为抓手，构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，形成了“四堂间”“青春里”“椿萱庭”一批在全市乃至全国有影响力的服务品牌，在积极探索超大城市郊区农村养老新途径的实践中持续发力，全区老年人生活品质、幸福指数稳步提升。

根据今年政协协商计划，区政协课题调研小组通过政策梳理、访谈座谈、走访调研、外出考察、研讨交流等方式，全面深入了解全区养老服务工作情况，并多次就调研报告内容开展座谈交流、征求意见。现就新形势下我区养老服务体系建设提出意见建议。

一、我区养老服务基本情况

（一）人口老龄化情况

1.老龄化程度加深，老年人数量不断增长。截至2024年底，本区户籍60岁及以上老年人口21.89万人，占户籍总人口的37.83%。预计到2042年，本区户籍60岁及以上老年人口将到达峰值23.96万。

        2.家庭结构呈小型化趋势，家庭照护功能日益弱化。截止2024年底，本区“纯老家庭”老年人数12.54万人，其中80岁及以上“纯老家庭”老年人数2.2万人；独居老年人数1.79万人，其中孤老人数392人。

       3.老年抚养系数在总抚养系数中的比重逐年提高。2024年末，我区15-59岁劳动年龄人口抚养60岁及以上人口的老年抚养系数为73％，即全区每百名劳动人口需抚养73位老年人，相较于2000年末翻了近三番。

（二）养老服务发展情况

1.机构养老服务。我区共有养老机构40家（含长者照护之家），核定床位7627张，每个街镇至少有一个保基本养老机构。其中正在运营中的养老机构31家（含长者照护之家），核定床位6227张，包括公建公营4家、公建民营12家、民建民营15家，入住率61%。2025年启动新城养老院改扩建项目，规划床位616张，打造区级示范性养老机构。出台《关于进一步深化养老机构医养结合工作方案》，深化养老机构医养结合。

2.社区养老服务。我区建有综合为老服务中心25家、日间照护中心63家、老年人助餐场所97个、标准化老年活动室300家、长者运动健康之家10个，形成“1（综合为老服务中心）+N（家门口服务站点）”社区养老服务布局，为周边老年人提供日间照料、老年助餐、休闲娱乐等服务。出台《关于推进奉贤区老年助餐服务高质量发展的实施意见》，大力发展老年助餐服务。全面推广认知障碍友好社区建设，实现街镇全覆盖。

3.居家养老服务。我区共有居家养老服务机构17家，日常为3200多名困难群体老年人提供生活起居、环境清洁等服务。我区共有长护险机构56家，主要为1.53万名失能失智老人提供医疗护理、康复辅助等服务。累计完成535户老年人居家环境适老化改造，每年组织1600名低龄老年志愿者为8000名独居、纯老家庭老年人提供家庭互助服务，已为6668名高龄独居老年人提供“一键通”紧急呼叫服务。

        4.农村特色养老服务。（1）宅基睦邻“四堂间”。累计建成500家，平均每个村2-3家，为本宅基老年人提供“饭堂、客堂、学堂、厅堂”的“四堂间”服务。以政府购买服务方式为“四堂间”配送“3+X”养老服务包，项目涵盖理发服务、血压监测、戏曲展演和各类特色活动，2024年总计服务58.1万人次。成功申报国家标准化试点项目，今年将完成验收。“四堂间”模式获评首批全国农村公共服务典型案例。（2）“青春里”养老社区。累计建成6家，为老年人提供集中居住、专业日托、社区助餐、康复理疗等一体化服务。（3）“椿萱庭”乡村长者照护之家。每家设置养老床位10-20个，满足老年人特别是空巢、失独等老人的集中照料和互助自治养老服务需求。目前已建成5家，今年将新建6家。

二、存在的主要问题及原因

    （一）服务供给存在结构性失衡，可持续发展能力不足
        一是养老床位资源配置有待优化。新城区域如区第二福利院、金海悦心颐养院等养老机构存在“一床难求”；而其他区域养老机构平均入住率较低，公建公营养老机构运营模式有待转型，养老机构设施和服务水平有待提升。二是农村养老面临压力。农村老年人对“家门口”互助养老模式需求迫切，但类似“椿萱庭”等项目面临前期建设投入大（单点250-500万元）、后期运营资金缺口大（年缺口约20万元）等现实困境，过度依赖村级财力，市场化运作和社会力量参与不足，难以大规模复制推广，制约了农村养老服务的可及性与可持续性。

    （二）医养康养结合不够紧密，专业服务支撑能力偏弱
        一是机构医养结合功能不全。31家养老机构已内设医疗机构的有17家，且存在开设科室有限、医生能力不足、康复服务短缺、药品品种少等问题，医疗机构与养老机构双向转诊机制还不够完善，医养结合“最后一公里”问题依旧存在。二是家庭医生服务内涵有待深化。虽然社区卫生服务中心与养老机构签约率达100%，老年人家庭医生签约率达到81.06%，但家庭医生主要以开展随访管理、健康指导等服务为主，服务内容还不够贴近老年人的实际健康需求，精准化、个性化的健康服务还需进一步拓展。

    （三）高质量发展要素支撑不足，数字化赋能水平不高
        一是专业人才队伍量质双缺。截至2024年底，全区503名机构养老护理员中，中级及以上技能等级仅占15%，50周岁以下人员占比13%，高中以上学历仅占16.3%，入职5年以上人员占比18.7%，呈现“数量少、年龄大、学历低、持证率低、流动性高”的突出特点，与失能失智老人对高品质专业照护的需求形成巨大反差，制约了养老服务专业化水平的提升。二是智慧养老应用深度不足。目前智慧产品在机构、社区和居家养老中的应用尚不充分，居家场景中的应用多局限于紧急呼叫功能。针对老年人生活状态与健康风险的主动预警和干预，以及对老年人情感陪伴需求的满足，智慧养老潜力远未释放。随着“80后”“90后”独生子女的父母——“60后”“70后”逐步进入老年阶段，“421”家庭结构或将更加依赖智慧养老设备。三是精神关爱服务供给薄弱。尽管全区31家在运营养老机构（含长者照护之家）中有11家与周边16家中小学进行结对，有11家能获得不定期社区志愿服务，2家得到社会组织公益服务支持，但整体上文化娱乐活动形式单一，多局限于机构内部，社会力量、志愿者组织等多元主体参与还不够充分，老年人精神慰藉和社会融入需求未能得到有效满足。

    三、对策建议

    （一）强化顶层制度设计，优化政策供给与资源配置

        一是加大农村养老服务支持力度。推动《奉贤区养老服务设施布局专项规划（2024-2035年）》落地，持续完善养老服务设施体系。将农村养老服务设施建设纳入乡村振兴实绩考核与国土空间规划“一张图”，推动乡镇统筹利用闲置校舍、集体用房和宅基地等资源改建养老设施。对“椿萱庭”等普惠型养老模式，按规模和功能给予一次性建设补贴，并按实际服务人数给予一定的前期运营补贴，落实养老服务机构用水、用电、用气居民价格政策。二是注重养老机构品质提升。以新城养老院建设为契机，积极推行公建国营模式，着力培育我区标准化、示范性养老运营主体，并逐步整合吸纳现有弱、散、小养老机构，实行统一管理。同时，持续开展养老机构开放活动、入住体验、短托住养等服务，不断提高养老机构社会影响力和公众知晓度。三是鼓励社会资本参与养老事业。引导区属国企、优质民企和慈善信托等社会资本，通过公建民营、合资合作、特许经营等方式参与养老服务设施建设运营。支持村镇依托乡村振兴引入社会资本，探索“养老+产业”融合模式，增强自身造血能力。如迎龙村除建设宅基养老点“椿萱庭”，还将流转出的宅基房屋统一招商给链家打造成民宿群，在满足老人就地养老需求的同时又为老人每年增加6-8万元租金收益，有效盘活农村宅基地资源，促进了乡村振兴和产业兴旺。

    （二）深化医养康养融合，构建整合型健康养老服务体系

        一是系统性提升养老机构医养结合能力。支持养老机构内设医疗机构，鼓励有条件的机构设置康复科、中医科等特色科室，对符合条件的给予一次性建设补助，并探索对医养结合示范单位给予运营奖励机制。推动区内二级以上医院、社区卫生服务中心与养老机构建立医养结合服务共同体，借力现代信息技术，开通预约就诊、远程会诊和急诊转诊绿色通道，组织医务人员下沉开展专业指导和健康服务，为养老机构医务人员提供继续医学教育和临床实训机会。支持有条件的机构发展认知症照护、术后康复、安宁疗护等专业服务，实现“医、护、康、养”无缝衔接。二是全面深化家庭医生签约服务与社区医养资源联动。探索社区卫生服务中心在条件允许的前提下通过委托管理、选派家庭医生多点执业等方式为养老机构提供嵌入式医疗卫生服务，提升养老机构医疗服务供给能力。推动家庭医生团队与养老机构、日间照料中心和村卫生所（室）协作，探索将养老机构内社会工作者、长护险护理员、志愿者等纳入家庭医生团队。大力推进家庭病床建设，为高龄、失能老人提供上门诊疗、用药指导、慢病管理、康复护理及安宁疗护等“一站式”整合型健康服务。充分发挥大数据人工智能对老年人群的健康管理支撑作用，实现健康管理服务全程可及、可视、可评价。同时，发挥我区中医药特色优势，推广适合老年人的中医养生保健服务项目。

    （三）夯实人才科技支撑，增强行业发展内生动力

        一是推动养老护理员职业化发展。强化人才支撑作用，加强人才培养力度，开展“订单班”和现代学徒制试点，对从事养老护理工作的毕业生给予入职补贴。建立从初级工→中级工→高级工→技师→高级技师的完整技术等级体系，完善与职业等级、工作年限、绩效评价挂钩的薪酬指导机制。打造高标准为老服务人才队伍，推动产教深度融合，与上海城建学院开展院地合作，探索订单式人才培养模式，组织养老护理员入校培训和学生进机构实习等实训交流。与上海开放大学奉贤分校开展院地合作，建立覆盖全职业生涯的继续教育制度。加大养老护理员队伍能力建设，加大认知障碍照护等紧缺型护理人员培训力度，定期组织养老护理员技能大赛，开展“金牌护理员”评选，增强职业认同与社会认可。至“十五五”末，全区养老护理员持中级及以上技能等级证占比由“十四五”期间25%提升至35%。二是推动智慧养老全域应用。开展老年人数字技能培训，如使用deepseek、豆包等，帮助老年人熟悉使用智能产品和服务，跨越数字鸿沟。支持企业围绕老年人实际需求和使用习惯，开发涵盖生活辅助、健康服务、康复辅助、安全监护、照护服务及情感慰藉等功能的智能产品。积极推动智能护理机器人、远程医疗设备、可穿戴设备等在新城养老院、西渡敬老院等养老机构及家庭中的广泛应用。持续举办银发生活“+”年华体验展，深度促进养老产品与消费对接。三是加强财税金融等各项支持。加强财政资金使用绩效管理，强化事前功能评估。根据老年人口的增加和养老服务发展的需要，优化财政支持，加强对养老服务运营等方面的支持力度。鼓励和引导企业、社会组织等依法通过捐赠、设立慈善基金等方式，为养老事业、产业提供支持和帮助。落实国家和本市关于银发经济发展的各项税收优惠、公用事业费减免政策，落实好“养老服务批次贷”贴息贴费政策。

（四）推动多元主体参与，共建老年友好型社会
        一是创新精神关爱与服务机制。研究制定《奉贤区老龄事业和养老服务发展“十五五”规划》，推进老年友好型社会建设。建立老年大学、中小学、社会组织、企事业单位与养老机构结对机制，推动“文化进机构”“艺术暖心田”常态化，定期开展戏曲欣赏、手工创作、数字生活培训等活动。支持老年社会组织成长，培育为老服务志愿队伍，推行“时间银行”互助养老模式，形成多元互补的精神关爱服务体系。二是优化老年宜居环境建设。推动市场化适老化改造服务，让更多老年人受益。推进公共场所设施的无障碍改造，让老年人拥有宜居的生活环境。不断完善社区为老服务设施，加强与老年人日常生活密切相关的道路设施、休憩设施、信息化设施、社区服务设施等建设，鼓励和支持养老社区的发展，营造老龄友好、安全健康的宜居生活环境。持续开展“数字伙伴计划”，推动长者智能技术运用能力提升，帮助老年人跨越“数字鸿沟”。三是激活市场主体活力。依托养老服务机构、商场、家居卖场等因地制宜建设适老化改造展示平台，引导有需求的老年人家庭主动参与居家适老化改造。积极探索助浴、陪诊、“物业+养老”等养老服务新业态，着力推动养老服务领域全面发展。试点中央厨房模式，为老年人提供规模化、标准化、可持续的助餐服务。拓宽老年教育供给主体，鼓励社会培训机构开发面向老年人的兴趣类课程。四是全面营造敬老孝亲社会氛围。将人口老龄化国情教育纳入干部培训、中小学德育和社区宣传教育，弘扬优秀传统孝文化。发挥上海孝亲文化展示馆阵地作用，讲好孝亲故事，传播孝亲文化。广泛宣传老年人社会贡献、健康积极老年生活和惠老政策法规，增强全社会尊重、包容、支持老年人的意识。鼓励商场、博物馆、公园等公共场所开展适老化改造，营造安全、便利、包容的老年友好环境。