农村宅基地改革问题是乡村振兴的“牛鼻子”问题，也是农村居民的“牛鼻子”问题，各级政府需要宅基地，农村居民依靠宅基地，宅基地这块“优质的沉睡的资产”如今正上演“最后的疯狂”，各级政府发展的“最后的阵地”和农村居民翻身的“最后的希望”开始博弈。

一、问题分析

今年5月5日本市16号令《上海市农村村民住房建设管理办法》出台以来,宅基地问题又一次成了全区的热点和难点问题。为深入研究我区农村宅基地问题,对我区南桥镇的华严村、沈陆村、四团镇的大桥村、农展村、庄行镇的潘垫村、浦秀村和青村镇的西吴村、吴房村等4个镇8个村总共4661户农户进行了问卷调查, 并随机开展了访谈座谈。具体问题如下：

1、农民建房资格权问题。16号令明确只有农业户口有建房资格，排除了“镇保人员、小市民、小农民、小城镇户口和自理户口”203125人的建房资格。其中“镇保人员”168384人，占83%；“小市民”14083人，占7%；“小城镇户口”10050人，占5%；“小农民”7743人，占4%；“自理户口” 2865人，占1%。这个庞大的群体需要建房，放在过去没有批，放在现在批不了，一旦闹事，上位法没法支持，社会矛盾突出。

2、危房翻建通道问题。16号令取消了“原拆原建”，“危房翻建”视同新建，手续繁琐，标准严控，通道狭小。我区1985年以前建造的房子（房龄超过30年）占74%，2000年以后新建的房子（房龄少于20年）占5%，超过50%的房子已有40年房龄。按照30年房龄危房定义，我区危房超过80%，安全矛盾突出。实地访谈中，农民对危房翻建需求普遍强烈, 而现有政策通道难以满足。

3、农民建房标准问题。16号令本着“节约农村宅基地，推动农民相对集中居住”的原则，核减了人均宅基地面积，调高了房子空间面积，保障了居住建筑面积，总体上有其合理性，但与我区还是有差距。我区每户宅基地占地面积220平方米，每户平均建筑面积229平方米，16号令宅基地最高政策标准160平方米和相对集中居住实物置换面积最高200平方米有不小缩减。建房和集中居住的政策均与实际农村居住水平不匹配，无法保障农民权益，政策矛盾突出。

4、农村宅基地流转问题。在宅基地流转意向的调查中，只有21%的农户选择了“政府回购，不再拥有资格权和使用权”，有偿退出宅基地的意愿并不强烈。在推进相对集中居住意向的调查中，42%的农户选择了“平移归并”。置换上楼意愿还不十分强烈。在置换方式选择意向的调查中，55%的农户选择了“置换实物”。对于货币或入股置换意愿不强。由此，农村居民在宅基地流转问题上更期望改善居住，而非拿钱退出，需求矛盾突出。

5、一户多宅历史问题。土地法规定，农民只允许有一处宅基地。但是从调研情况看，奉贤区仍有4%属于一户多宅。虽然量不是很多，但问题很复杂，有新建问题、分户问题、继承问题，也有买卖问题、迁移问题和划拨等。有16%的宅基地是没有通过申请获得的，其中12%的宅基地是继承得来的。各种因素导致一户多宅，解决宅基地历史遗留问题相对复杂，矛盾突出。

6、宅基地房混住问题。我区宅基地整体自住使用比率较高达到71%，其中完全自住达到41%；屋内闲置率为8%，其中完全空置率仅为1%。出租率为25%，其中完全出租的仅为2%，59%租金低于800元/月。因此，我区农村宅基大多自住，几乎没有完全闲置的空间。同时，我区宅基地房子出租基本是以单间的形式，且多为农户与租客混住的情况，几乎没有全部对外出租的房屋，混住矛盾突出。

二、对策建议
    作为国际大都市的上海农村，宅基地具有极大的“稀缺属性”，作为农村居民留住乡愁的美丽家园，宅基地具有极大的“想象空间”。结合现有问题提出如下对策建议。
    1、规划先行，科学制定战略布局
    一是坚持规划引领，维护规划的严肃性。严格按照《土地利用》、《郊野单元》大规划和村庄定位、布局小方案推进宅基地改革，保证建设用地总量维持在控制指标下，适当争取弹性。二是集约利用土地，推进农民集中居住。摸清底数，突出前瞻性，完善“政策超市”，优先安排危房户、低收入农户和“三线”地区、生态敏感区、环境整治地区、10户以下的小型自然村落以及规划撤并村农户，加快推进农民相对集中居住。三是建筑风貌引导，完善基础设施。按照奉贤乡村住宅建筑方案导则，引导村民依据规划和设计实施旧房更新和改造。完善农村住宅建设施工标准，制定农村住宅建筑设计规范，优化农村住房户型，提高房屋安全性、美观性、统一性。整合现有涉农项目，优化农村相关基础设施建设和公建配套, 改善农村居民的生产生活条件，为农村建设发展提供空间。
    2、政策引导，逐步调整分类扶持
    一是出台政策，保障政策前瞻性。研究设计针对宅基地的前瞻性新政策，优先破解历史性难题。探索一户多宅、新建不拆旧合法买卖等历史遗留问题的管理办法。鼓励有偿退出宅基地，明确有偿退出宅基地的具体措施。对于不合法或超占面积的宅基地，协商拆除，适当补偿。二是松绑政策，保障农户居住权。针对“镇保人员、小市民、小城镇户口、小农民、自理户口”问题，制定对应操作口径，给予合理的安置通道，财政上给予适当合理的经济补偿。加大对低收入农户的保障和救助, 探索新型农民住房方式, 采取自建房补贴、共建共有产权、提供廉租房和经济适用房等多种方式, 解决农村困难群众对改善住房条件的需求。三是调整政策，保证科学人性化。在推进集中居住的大背景下，宅基地建设用地指标减少是趋势，宅基地和建筑面积势必需要缩减。现需要根据实际情况进行政策调整，使安置指标更加科学化、人性化。对于村民自建房的情况，对建筑层高进行松绑。对于置换上楼的情况，加强货币补偿和股权补偿的力度。
    3、创新机制，探索推进试点改革
    一是多种形式鼓励有偿退出。发挥集体经济组织的作用,由集体进行出资回购，统一规划、发展经济；引入工商资本进行整建制改造退出回购；探讨图斑式推进方法，给予整个集中点统一推进资金奖补，以“村民发动村民”的形式提高农民有偿退出积极性。二是促进补偿方式多元化。优化置换补偿方式，既要重视产权房和货币补偿，但又不局限于此。积极引导农户采用入股等形式，积极对入股的项目和收益进行宣传，扫清政策盲点，注重从长远可持续性的角度提高收益，增加农户对入股方式的信心，有效平衡置换资金短缺的问题。通过限制产权房置换套数和货币补偿的到款时间等措施，有效提高其他补偿方式的选择意愿。三是建立宅基地流转运作平台。各镇分别建立专业公司，作为运营主体具体落实空闲宅基地管理工作。建立投资管理公司，推动宅基地管理从零散到集中、从低级到高级；建立乡村建设公司，提升农村房屋建设品质。建立经营租赁公司，由政府平台统一运作，建立较为合理的市场基准价，减少农户个体出租的麻烦，实现经营、租赁、流转等服务水平的提升。
    4、加强管理，规范审批建设程序
    一是开展农村宅基地确权登记颁证。因地制宜、分类指导,加快推进农村宅基地确权登记颁证, 依法确认农民的宅基地使用权, 有效解决土地权属纠纷。摸清现状，建立健全宅基地管理档案。二是严格规范宅基地使用。不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆。三是严格规范村民建房。贯彻实施我区农村村民住房建设管理试行办法，牢牢把握工作底线，严格审核建房资格权、宅基地面积、建筑占地面积、建筑面积等操作标准，加强规范宅基地房屋建设管理。
    社会发展需要宅基地，农民圆梦依靠宅基地，解决宅基地改革问题，需要法律和政策，更需要感情和温度，防止“穷者更穷，富者更富”的城市病在农村蔓延。