问题及分析：

一、我区为何应出台措施促进人才下乡

十九大报告和乡村振兴战略规划中提出要实现城乡融合发展，其本质在于城乡各要素的深度融合，主要包括人力资源、资金、技术、信息等要素。在各要素中，以人力资源要素为主，人力资源要素的流动可以带动其它要素的流动。因此，城乡融合发展也可以简要概括为促进村民进城和人才下乡。

在乡村振兴战略规划的具体实施中，村民进城的问题相对简单，通过农村土地制度改革和集体产权制度改革，主要是落实进城农民的生活保障；而人才下乡的问题则相对复杂，至少要进行三方面努力：第一，是建设农村的外在宜居环境；第二，是构建农村的内在制度环境，包括土地制度改革、创新社会治理等；第三，是制定政策，鼓励市民携带各种优质要素进入农村。

在我区目前的乡村振兴工作中，上述人才下乡问题的第一、二方面已有明确的操作路径和任务布置，但对于第三方面，尚未有相应的制度措施，基本上是处于听任各村自我发展的状态。对于各经济薄弱村来说，优质要素本就是其最为缺乏的资源，对于优质要素的引入，则普遍感觉迷惘。各村在要素引入过程中大都缺乏比较优势，导致了发展机会的偶然性。

以我区目前两个成功突围的经济薄弱村案例来说，四团镇五四村是因为华东理工大学团队的“农村社区治理实验区”项目入村，而获得了高校优质人力资源导入，进一步获得了湿垃圾处理和有机肥制造技术，以及相关的市场需求信息的带入，使村庄的一、二、三产业互动发展，逐渐步入了良性发展轨道；而柘林镇南胜村则是得益于电视新闻宣传，企业看了新闻后主动联系，以项目合作的方式直接植入稻田龙虾养殖与荷花种植等特色产业主导的三产融合发展模式。

案例中，村庄发展机会的偶然性体现在参与大学研究和电视新闻宣传等机遇的不可复制。由于村庄内人力资源和资金要素的长期流失，难以形成有效积累，缺乏吸引优质要素的比较优势；同时由于城乡间要素流动渠道和平台的缺乏，也使得乡村难以拥有常规的要素导入机会。村庄与优质资源相结合的机会不足，使得大多数村庄处在等待与选择状态，从而错失发展良机，只有少数村庄因偶然机遇而实现华丽转身。

对于大多数村庄来说，通常都是等待优质要素的导入而不得，这使得他们难以摆脱对原有发展方式的路径依赖，并且因为村庄拆违导致的收入减少，以及美丽乡村建设导致的开支增加，又进一步加重了村集体对于财政输血的依赖，如此则乡村难以真正振兴。

鉴于上海市有2021年完成乡村振兴的任务在身，我区作为上海乡村振兴的主战场，应尽早谋划制定促进人才下乡的制度措施，支持和鼓励城市人才携带优质要素进入乡村，更应积极打造城乡要素合作平台和规范合作框架，将乡村产业发展纳入健康的制度环境，助力我区乡村振兴的如期完成。

建议：

二、关于我区出台措施促进人才下乡的两点建议

（一）制定奖补政策，鼓励人才下乡创业

农村产品的消费者是市民，只有市民自身才最了解其消费需求。通过鼓励城市人才下乡创业，就能更好的带动农业供给侧结构性改革。目前随着城市经济的溢出以及逆城市化的发展趋势，下乡创业正具有越来越大的吸引力。但相对于城市创业，人才下乡创业仍具有诸多堵点，主要包括：公共服务基础薄弱、产业链不健全、劳动力素质参差不齐、农村交易履约问题较多、信息获取和推广宣传不便等等。

要鼓励人才下乡创业，就需要针对这些堵点设立奖补政策，以抵消其负面预期。这方面可以借鉴武汉市颁布的《关于开展“市民下乡、村民进城”活动，加快新农村建设的支持措施（暂行）》，简称“市民下乡黄金二十条”。主要包括五方面鼓励措施：1、对于符合条件的人才下乡创业，给予一次性奖补；2、对人才下乡创业提供安全和民生保障；3、对于人才下乡雇佣职业农民的，给予培训补助；4、对于人才下乡从事鼓励性行业的，如农业科技、农村电子商务、生产生活资料服务网点等，给予一系列政策支持；5、构建网络平台促进空闲农房的租赁、合作交易，并提供免费服务。该政策成效较为显著，自2017年4月颁布三个月后，就促成空闲农房签约993户，吸引社会投资约8600万元。

上海市政府曾于2017年8月初台《关于本市支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》，提出“加大财政支持力度”，“要将符合条件的返乡下乡人员纳入扶持范围，采取以奖代补、先建后补、政府购买服务等方式，予以积极支持”。但在具体执行过程中，相关任务经市里各责任单位条块分割，并未形成有影响力的施政效果，并且也未见我区有相关的实施细则出台。我区应尽快根据村庄需求及本市要素资源特点，制定人才下乡创业鼓励政策，促进农村发展亟需的优质要素资源向我区村庄汇聚。

（二）搭建平台，规范市民、村民、村集体合作

国家乡村振兴战略规划明确要求，发展壮大乡村产业要“以完善利益联结机制为核心”。农村产权形式相对复杂，村民产权与村集体产权互相交织，人才下乡与之展开合作，必须要从制度上充分保障好市民、村民、村集体三方的利益。

首先，保护好市民的利益。城市人才携优质要素来投资，往往感到难以和农民打交道，认为农村属于非正规体制，虽然可以依据法律起诉违约或违法的村民，但是常常无从下手。市民的利益不保护好，他就会取消投资。其次，保护好村民的利益。乡村振兴的根本目的就是农民富裕。村民的利益不保护好，村民就会终止合作，导致合作不能长久、产业发展中断。最后，保护好集体的利益。集体经济承担着村民福利保障的责任，也是全体村民的共同利益所在。集体的利益不保护好，就会出现“农家乐、乐一家”的窘境，进而会导致村民的抵制行为，恶化村内产业发展环境。因此，只有充分保障好三方的利益，乡村产业才能持续发展壮大。

参考陕西省袁家村案例，袁家村外来市民达到3000多人，十倍于本村村民，且商户有一千多家，外来市民开办的占70%。自2007年至今，在长达12年的时间里，旅游休闲、餐饮民宿等小型经济体，在袁家村的合作框架下，保持着长期稳定的繁荣，当地村民并没有因外来市民赚钱而心生排斥。在集体经济的主导下，各产业业态成立合作社，对有特色但利润低的项目实行保底分红，同时鼓励商户交叉持股，保障共同受益。在保障村民的利益方面，袁家村对集体资产收益进行了科学分配，集体提留38%，62%以股份形式平均分配给村民。村民也可以资金入股自己看好的项目，并按公平原则调节村民的资金入股，照顾小户、限制大户，充分保障村民利益的均等化。袁家村通过集体经济主导的合作框架，实现了产业链上各环节的利益共享、村民和市民的利益联结，形成了以三产带一产的产业融合发展，并使乡村产业的发展均衡可持续。

我区应在市民、村民、集体的三方合作中，凸显集体经济的主导作用，并围绕产业均衡可持续发展、利益联结共享、公平效率兼顾等原则，设计三方的合作框架。同时我区的人才下乡鼓励政策，也应向集体经济主导的合作项目倾斜，支持并强化集体经济主导的合作框架。毕竟乡村振兴的最终实现，是需要强大的集体经济为后盾的。

综上所述，根据中央关于实施乡村振兴战略的意见要求，要“充分发挥财政资金的引导作用，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴”，我区应尽早出台促进人才下乡的政策措施，引导社会资本投向我区乡村振兴，并及时规范合作框架，帮助我区乡村产业均衡持续发展。