一、背景情况

2023年我国出台了《宗教活动场所管理办法》并于9月1日起施行，规划建设管理也在第六章作出专项规定。因此，宗教场所合理规划建设，符合我国宗教发展的时代要求，符合宗教事务依法治理的方向。

我市共446处宗教场所，其中我区49处，场所数全市第二，是上海市开展宗教依法依规管理的重点区域。我区49处宗教场所中，寺观教堂有34处，固定处所有15处且硬软件条件较差，其中10处固定处所处于每月开放一次或暂停开放状态。全区宗教场所现实际使用土地总面积15.12万平方米，建筑总面积为7.92万平方米。全区信教群众约5.75万人，全年参加宗教活动信众达百万人次。

我区在全市率先开展宗教活动场所合理规划布局试点工作，形成《奉贤区宗教活动场所总体布局专项规划》。主管部门提出需根据实际情况调整原规划中部分场所规划建设的意见。

二、存在问题

1、宗教场所布局的不合理、不均衡问题

新城发展中，大量人口导入、聚集，历史形成的宗教场所分布现状、服务半径很难适应人口居住地变化。宗教用地被动迁也逐渐增多，使得信众需求和宗教场所服务出现了空间错位。如，我区佛教场所主要分布在中部，部分场所相距较近。道教场所少且城区无场所，造成信徒不便。天主教12处场所中有5处位于农村地区的教堂每月开放一次，使用率过低。基督教堂24处，但城区仅有一处教堂且每周活动人数超过一千，而部分农村教堂每周仅约百人，不均衡性突出。

2、现有部分宗教场所存在“老破小”问题

我区宗教场所普遍存在建筑年代较为久远、建筑多为自建房且质量较差、建筑空间和通道设计不足的问题，导致在宗教活动特别是节日大型活动时存在明显的安全隐患。2022年自建房排查中，就有3处场所因具有较大安全隐患进行了重建或大修。

3、宗教场所规划存在若干瓶颈问题

第一，上海市2035规划未对宗教场所建设专项规划提出要求，导致上位规划依据不足。第二，部分宗教场所未纳入区域两规（城乡建设规划和土地利用规划），易产生矛盾。第三，宗教场所存在“两证”不全历史遗留问题，无法合法报建、维修。我区“两证”均无的20家，“两证”齐全仅17家。第四，宗教服务设施尚未纳入社会公共服务设施体系，部分场所周边道路交通、停车设施等市政配套缺位，与城市规划“四线”冲突。第五，宗教用地规划指标和规划依据不明确，以管控口径、个案处理为准。第六，存在特殊的跨区规划问题，主要涉及临港新片区控制性规划与奉贤区专项规划的矛盾。

三、对策建议

从完善城市功能、提升城市品位、促进城市多元文化融合等角度出发，推动宗教场所规划建设纳入社会公共服务范畴，作为特殊的社会资源进行配置。提出如下几点建议：

1、按照“总量控制、新城集聚、镇域兼顾”原则合理布局宗教场所。所谓“总量控制”，包括宗教场所的总数量控制和场所总用地面积控制。宗教用地原则上只恢复历史用地，现状集建区外宗教用地确权后不再增加。所谓“新城集聚”，就是根据新城建设规划，评估是否需要移建场所，包括将老城区宗教场所向新城区迁移，或是将城区毗邻镇域的部分宗教场所移建至新城范围内，匹配信众流动的实际情况。所谓“镇域兼顾”，就是镇域范围内原则上保留宗教活动场所并以改建修建为主，在集建区外不增加宗教用地及宗教场所。

2、在具体的宗教场所规划落实中，做好规划建设的时序管理，并健全动态评估和调整机制。结合《奉贤区专项规划》落实情况，提出以下具体建议：第一，近期移建：新城城区的主要、重点和高星级宗教场所，以迁移新建以及改扩建（接纳归并场所或存量用地）为主。第二，中期改建：年代相对久远、建筑老破小程度较为严重的新城及周边地区、建制镇镇区场所，以改建修建为主。第三，远期归并：偏远地区、撤制镇、农村地区的场所，特别是没有星级的场所以及无条件升级至寺观教堂标准的固定处所，待前中期规划落地，形成成熟的信众分流模式后予以执行，以撤销归并为主。由于规划期限一般有数年，而新城地区发展变化十分迅速，因此需要建立规划的动态评估和调整机制。

3、健全宗教场所规划分类、动态评价机制，并纳入区域规划。第一，建立宗教场所的规划管理分类体系。依据不同宗教类别场所的发展特征及趋势，构建分类别分标准的评价体系并分级管理：恢复重建、移建新建、改建扩建、保留修建和撤销合并类。第二，实施宗教场所规划管理类别的动态评估。结合宗教场所年度数据更新，将建筑状况、活动开展、信众服务、财务发展情况等纳入动态评估，分析其服务能力、发展趋势与场所现状的匹配程度，动态调整规划类别。第三，推动宗教场所合理规划布局纳入区域规划。从宗教场所自然分布的历史与现状出发，紧密结合新城经济社会发展和人口集聚导向，着力破解宗教场所布局的不合理问题和“老破小”问题，将宗教活动场所合理规划布局纳入区域规划。第四，根据专项规划和区域规划开展宗教场所建设工作。协调落实规划，抓住主要矛盾，依法解决历史遗留问题，并盘活宗教存量房地产资源等。协调职能部门做好规划的动态修编工作。

4、促进宗教场所规划管理和规范管理的融合。第一，推进宗教场所法治化建设。落实在奉召开的2023年上海市宗教活动场所法人登记现场推进会要求，通过宗教场所规划建设，可促进场所依法管理进程并解决两证问题，并可同步推进宗教场所法人登记，完善场所资产管理制度。第二，加强宗教场所合规管理，提升治理能力。我区正在积极推进宗教合规管理三年行动（2023-2025年），通过宗教场所规划建设，可以创设更好的硬件基础，支撑场所合规化管理。第三，将宗教场所建设与我区2023年建成的数字民宗平台相结合，同步构建信息化系统，提升宗教事务治理能力。