陈惠丰

    加强对权力的制约和监督是当前发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的一个重要课题。切实加强人民政协的民主监督已成为形势发展的迫切要求。而这首先就需要对一些有关政协民主监督的基本理论和实践问题有一个清晰的认识。

　　一、关于政协民主监督的性质和特点

　　认清政协民主监督的性质，首先要认清政协的性质，认清政协在国家政治体制中的地位，科学地划分政协与国家权力机关及其他机关和组织的关系，明确其职能和作用，从而区分政协民主监督与我国其他监督所不同的本质特点。新修订的政协章程规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”按照政协章程的以上规定，政协不是国家权力机关，但也不同于社会团体；政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。根据对政协性质和地位的这样一种界定，认识和把握政协民主监督的性质关键就要把握两点：一、政协的民主监督不同于一般的群众监督、社会监督，它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的属于我国政治民主的一种监督；二、政协的民主监督也不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的监督，它是以人民政协为载体、以批评和建议为主要方式进行的一种监督。

　　政协民主监督的性质决定了其特点，即政协民主监督主要是通过建议和批评进行的，常常与协商、讨论、提意见联系在一起；它没有法律的强制性，但具有很大的政治和社会影响力。政协民主监督的特点，从制度上讲源于我国共产党领导的多党合作和政治协商制度所具有的特点。我国政党制度区别于西方政党制度的主要特征就在，它的主旋律是合作而不是竞争。正因为以合为主，各党派的活动不像西方体制下的政党那样主要在竞选上，而是在政治协商。各党派对国家事务的看法以及各党之间关系的处理要靠协商，中国共产党与各民主党派之间的互相监督也主要是通过平等的、经常的协商讨论、交换意见来实现。

　　政协民主监督的特点表现在内容和形式上，是它既有郑重、规范的要求，又有广泛、灵活的一面。比如，以政协全体会议、常委会议或主席会议就一些重大问题向党和政府提出建议案及委员提案等形式进行的民主监督，就需要经过一定的组织程序，按照一定的规范要求进行；党和政府对来自政协的建议案、提案也要高度重视、认真办理，保证渠道畅通，有检查，有反馈。从广泛性和灵活性来看，首先政协民主监督的内容十分广泛，《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》提到的民主监督的主要内容就有五项，包括了政治、经济、社会生活的各个方面；其次政协民主监督的形式灵活多样，《规定》提到的主要形式就有六种，各级政协在实践中还创造了许多新的形式，比如，举行议政会、听证会、专题座谈会，开展民主评议、行风评议，设立民主监督小组、进行专项监督，与新闻舆论监督相结合，委员受聘担任特邀检察员、监察员、审计员、廉政建设监督员，参与执法检查，等等；第三，政协是统一战线组织，实行平等协商、求同存异的议事原则，与此相适应政协的民主监督特别是在政协会议上讨论问题、发表意见，要求营造融洽和谐、生动活泼的氛围，坚持广开言路、畅所欲言，知无不言、言无不尽。

　　谈到政协民主监督的性质和特点，有一个问题需要澄清。政协的民主监督不是权力监督，但不能由此推论出政协没有监督权。对权力概念的解释十分广泛，人们常把权力与强制性相联系，从最宽泛的意义上讲，现代政治学把权力视为一种影响力。讲民主监督不是权力监督，仅仅是指其监督效力不带有法律的强制性，它与政协组织和政协委员的监督权利是两个概念。有监督就有监督权。从大的方面讲，本质上讲，政协作为我国发扬社会主义民主的重要形式，就有行使人民当家作主的权利；从小的方面讲，具体来讲，政协要依照宪法和政协章程开展民主监督。政协章程赋予政协组织和政协委员的权利，就包含着政协履行民主监督职能的权利。不能因为政协章程不是法就得出政协民主监督的权利没有保证。政协章程不同于一般社会团体的章程，在我国它具有一般社团章程所没有的权威性。政协章程规定的政协组织和政协委员的权利与义务，历来受到党和国家的尊重和保护。正因此这次政协章程修订后，中共中央办公厅专门发出通知，要求全党全国在学习贯彻宪法的同时也要学习贯彻政协章程。

　　二、关于政协民主监督的地位和作用政协民主监督的作用，取决于政协民主监督的地位。而认识和把握政协民主监督的地位，也就是认识和把握政协民主监督在我国整个监督体系中的位置。我国有多种监督。只有各种监督都准确把握各自在监督体系中的位置，形成科学合理的配置，互相之间紧密配合，才能达到整体监督效果的最大化，有效发挥对权力运行的制约和监督作用。

　　关于政协民主监督在我国监督体系中的位置有各种看法。最近中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，对监督问题作了较全面的阐述，其中就包含着对政协民主监督地位和作用的规定。《决定》在关于“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益”一条中，提到要从四个方面加强监督：一是“认真贯彻党内监督条例，进一步加强党内监督”；二是“支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能”；三是“支持和保证政协依照章程开展民主监督”；四是“加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权”。从《决定》的以上论述可以看出：第一，政协的民主监督是我国监督体系中的一个重要组成部分；第二，政协的民主监督既不同于人大、政府专门机关和司法机关的监督，也不同于社会监督，有着自己特定的位置；第三，政协要依照政协章程开展民主监督；第四，政协的民主监督和我国其他各种监督一样，都可以发挥对权力运行的制约和监督作用。

　　长期以来，对政协民主监督作用有一个反映较多的问题，就是认为其效果得不到保证，缺乏效力。为了解决这个问题，有的人认为应当赋予政协民主监督以法律地位；也有人不赞成，认为这样容易使政协的民主监督变成法律监督，有悖于政协的性质。我认为，当前解决政协民主监督的效力问题，关键就是要按照中共十六届四中全会《决定》的要求，找准政协民主监督在我国监督体系中的位置，与其他监督形成相互配合的关系，发挥自己的优势进行民主监督。应当明确，政协民主监督没有法律的强制力不等于没有约束力，政协民主监督的广泛性、灵活性不等于随意性。按照《决定》的有关精神，必须保证人民政协的民主监督具有与其地位相适应的权威性和影响力，有效发挥对权力运行的制约和监督作用。比如，人民政协不是国家权力机关，没有人大那样的立法权、重大事项决定权、重要人事任免权和带有法律强制性的监督权。但政协委员可以列席人大会议，听取并讨论政府工作报告和其他重要报告；可以对国家和地方的大政方针和重要问题进行协商，对宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行及中国共产党和国家机关及其工作人员的工作通过建议和批评进行监督。在政协与政府之间，不存在人大与政府之间的那种国家权力机关和执行机关的关系，政协没有对政府工作进行质询、对政府官员予以弹劾之类的权力。但政协可以对政府的重大决策进行讨论、提出意见，可以对政府机关及其工作人员的工作进行评议、开展批评，可以围绕政府的中心工作和群众关心的重要问题进行调研、提出建议，可以向政府反映社情民意。贯彻中共十六届四中全会《决定》的要求人民政协推进履行民主监督职能的空间很大，应当也完全可以使自己民主监督的作用得到充分发挥。

　　三、关于政协民主监督的制度化、规范化、程序化问题
　　
    从实践上看，当前加强政协民主监督的一个主要问题，就是推进政协履行这项职能的制度化、规范化、程序化。这也是充分发挥政协民主监督作用的一个有效途径。但在开展这项工作时，有一个问题需要注意，就是推进政协民主监督的制度化、规范化、程序化建设，必须适应政协民主监督的性质和地位，着眼于发挥其特点和优势。

　　政协民主监督的特点是既有郑重、规范的要求，又有广泛、灵活的一面。而实现制度化、规范化、程序化与坚持广泛性、灵活性在要求上是不尽相同的。因此，推进政协履行民主监督职能的制度化、规范化、程序化，不能要求有关政协民主监督的一切方面都实现“三化”，而必须首先仔细地研究、区分、确定其哪些方面、哪些领域、哪些内容、哪些形式的监督需要并且可以实现“三化”。政协的民主监督，从实施主体看，既可以是政协组织或参加政协的党派团体，也可以是委员个人；从内容看，既可以是党和国家的重大问题，也可以是群众关心的具体问题；从形式看，既有庄重的方式，也可以采取灵活的方法。推进政协民主监督的制度化、规范化、程序化，应当主要是对那些涉及重大问题、具有庄重的形式、并且以组织名义进行的监督，比如以政协全体会议、常委会议或主席会议的名义，就某些重大决策向党和政府领导机关提出建议案等；当然对于像委员提案这样已经形成了制度和程序的，也要进一步加以健全完善。而对于那些涉及内容广泛、并且需要发挥委员个人积极性和主动性经常开展的监督，比如委员在政协会议上和活动中就一些社会热点问题提意见、作批评等，则应当保持广泛性、灵活性的特点，坚持和发扬广开言路、畅所欲言、知无不言、言无不尽的优良传统。

　　胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立55周年的讲话中指出：“要按照发展社会主义民主政治的要求，以与时俱进的精神坚持改革创新，研究探索开展人民政协工作的新形式、新方法，建立健全履行职能