在工业化、城市化快速推进过程中，农村的土地流转是不可避免的。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个新的弱势群体，目前称为 “离土农民”。“离土农民”是在城市化进程中产生的一种现象，如今已成为上海郊区一个共性的社会问题。“离土农民”群体失去了赖以生存的土地后，由于当前土地流转中存在的一些问题等原因，显现了失地农民经济利益受损、社会保障权益缺失等诸多方面问题。如果不能解决好“离土农民” 的就业和社会保障问题，不仅关系到农民利益的保护进而关系到社会稳定的问题 , 而且对下阶段的城市化推进及至社会经济发展也有较为直接的影响作用。一、目前“离土农民”的现状 “离土农民”，指的是 16 周岁以上 ( 不含在校学生 )，拥有土地承包经营权，以家庭为单位将土地经营权流转给集体经济组织，纳入上海市农村土地承包经营信息管理系统，流转期在 5 年以上的上海郊区农业户籍人员。据奉贤区农委农村经营管理站提供的数据，目前我区离地农民已达 80754 人，其中劳动年龄段的离地农民有 27109 人。而经市人社局筛选认定并反馈到奉贤区的离地农民也有 1.2 万人。 “离土农民”是一个不小的群体，促进他们就业，保障他们享有社会保障的权益是摆在各级政府面前的一项重点工作。 2015 年市人社局、发改委、农委、卫计委、财政局五部门联合印发了《关于适应本市城乡发展一体化、进一步做好人力资源和社会保障工作的实施意见》，随后市人社局、市农委、市财政又印发了《关于实施“离土农民就业促进专项计划”的通知》。奉贤区委、区政府高度重视，积极落实各项举措，通过建立“离土农民”数据库、实施政策宣传和就业培训、加大对青壮年“离土农民”的就业服务力度等措施，争取在 2018 年之前实现“使有就业意愿的离土农民就业覆盖率达到 95% 以上”的目标。目前上海市对大龄“离土农民”就业制定了相关扶助政策：（1）对在劳动年龄段的有一定劳动能力且就业愿望迫切，但因自身条件差而难以实现市场化就业的，连续处于实际失业状态 6 个月以上的大龄“离土农民”（男性年满 45 周岁、女性 40 周岁），符合相关规定可认定为“就业困难人员”，享受相应政策扶持。（2）对连续停止缴纳职工基本社会保险费 6 个月及以上的大龄离土农民实现自谋职业，并按规定缴纳职工基本社会保险的，可由失业保险基金给予其所缴社会保险费 50% 补贴。社会保险费的期限，除对法定退休年龄不足 5 年的人员可延长至退休外，其他人员最长不超过三年。（3）凡对距法定退休年龄三年或不足三年的大龄离土农民，符合领取失业保险金条件并实现自谋职业的，可以享受到 3 年的就业补贴，补贴金额为上海市最低工资标准的 50%。二、目前“离土农民”在就业和保障方面存在的问题虽然，市政府相关部门出台了一些扶持“离土农民”就业和社会保障方面的政策，为他们解决了一些后顾之忧，使大部份“离土农民”生活得到保障。但是长期内积累起来的就业压力 , 新产业对劳动力技能、素质都有较高要求 , 由于离土农民过高的安置期望 , 加上外来劳动力的大量涌入 , 使得部分“离土农民”在就业和保障方面存在不少困难。（1）大龄“离土农民”就业难度较大。男性 55 岁以上、女性 45 岁以上且未至法定退休年龄的这部分“离土农民”就业比较困难，主要是由于年龄偏大、受教育程度偏低，就业能力和社会竞争能力差，很难顺利实现再就业。对于大多数离土农民来说，失地就意味着失业。（2）有的政策覆盖面不宽，致少数“离土农民”没有享受到应有的保障。目前出台的相关扶持政策有的覆盖面不宽，有的执行不够理想。如：就业补贴政策仅针对缴满一年“失业保险”的大龄离土农民，但有很多“离土农民”是从未缴纳过“失业保险”的，因此没有资格享受该政策。有的征地农民由于有 15 年镇保的养老保障，在此基础上再通过享受社会保险费补贴后缴纳城市社会保障基金压力小受益大，但对从来没有缴过金或者缴纳社会保险费年限比较少的离土农民来讲，享受此政策感觉不明显。（3）“离土农民”的数据信息不完整。根据市人社局下达的离土农民数据奉贤区有 1.2 万人，而据奉贤区农委反馈的数据是有将近 2.7 万人，数据偏差比较大。“离土农民”由区农委调查摸底，上报市农委，再由市农委数据对接给市人社局。这一数据传递过程中存在时间偏差以及数据偏差，需要进一步的核实和对接。三、为了进一步做好“离土农民”就业和保障工作，本人提出如下几点建议，供相关部门参考（1）加大对“离土农民”就业扶持政策的宣传力度。由于农村地域比较分散，农民文化水平相对偏低，给政策宣传带来了一定的难度。如何将政策通俗化、精准化是农村基层单位宣传工作的重点。政府部门应运用各种媒体形式，广泛宣传，让他们正确认识择业观，转变过分依赖政府安排和“等、靠、要”及“求近、求轻、求稳”等思想，增强竞争意识，转变观念，树立与市场经济发展相适应的就业观，使这些政策能真正落地。（2）适时推出更加人性化的扶持就业政策。由于“离土农民”以前都是农民，他们中的很多人没有在企业上班的经历，也就从来没有交过“失业保险”，但是现有的就业扶助政策把这批没有交过“失业保险”的人排除在政策扶持范围之外，而恰恰是这批农民才是最需要扶助的群体。建议对于认定为“离土农民”的群体，在达到一定年龄后可以直接享受大龄失业补贴，希望市级相关职能部门能够予以研究、制定出相应补充政策解读，出台“接地气” 的政策，来有效地缓解很大一部分“离土农民”的生活困难问题。 （3）提高“离土农民”技能培训补贴力度。“没有工作可干”是“离土农民” 面临的最大问题。农民失去土地后，客观上需从农业转向其他行业。但由于“离土农民”文化水平和劳动技能偏低，在就业方面明显处于劣势地位，自谋职业难。因此政府要在调查研究的基础上，有针对性的对“离土农民”进行培训指导，同时要加大培训补贴力度，在原有免费培训的基础上，再给予午餐费和交通费补贴，通过市场分析、意向分类，引导“离土农民” 开展多门类、多层次的职业技能培训，改善知识结构、提升人文素养、提高“离土农民”的劳动技能。（4）建立“离土农民”就业帮扶机制。充分调动全社会的力量，建立健全就业帮扶机制，解决“失地农民”的就业问题。农委、人社、税务等相关部门要建立帮扶协作机制，形成合力。一是建立“离土农民”信息资源库，搭建“离土农民”的就业服务平台。二是增加就业扶持优惠措施，帮助“离土农民”寻找到新的就业岗位。三是制定针对“离土农民”的税收减免政策，鼓励“离土农民”倡导创业、鼓励创业，以创业带动就业（设立小额创业贷款等方式）。（作者系区政协委员）